II SA/Bd 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustalił A. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,- zł za wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego - kat. I, o wymiarach: długość 5,60, szerokość 3,30 m, na działce nr 55/2 w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, iż w dniu 04.01.2001 r., podczas czynności kontrolnych, związanych z wykonywaniem uprawnień organu nadzoru budowlanego, stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego w [...], przy ul. [...] o pomieszczenie mieszkalne i kotłownię. W związku ze stwierdzonym brakiem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją utrzymaną w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nakazał rozbiórkę dobudowanej części budynku. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1666/01, uchylono decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. W ponownie toczącym się postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. znak:[...], wstrzymał prowadzenie robót i nałożył obowiązek wykonania określonych czynności, z czego inwestor się wywiązał, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] r., znak[...], ustalona została wysokość opłaty legalizacyjnej, jednak orzeczenie to zostało przez inwestora zaskarżone. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27.06.2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1104/06 uchylił obie decyzje orzekających w sprawie organów, stwierdzając, iż inwestor w załączonych do wniosku z dnia 07.08.2006 r. dokumentach, nie dostarczył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W celu dokonania legalizacji, postanowieniem z dnia [...] r., znak[...], nałożono ponownie na inwestora obowiązek usunięcia wymienionych nieprawidłowości, jednak strona nie wykonała czynności nałożonych wymienionym postanowieniem i nie dostarczyła wymaganych dokumentów, dlatego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie ust. 1 art. 48 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia. A. S. zaskarżył wymienioną decyzję uzasadniając, iż właścicielem samowolnie rozbudowanego budynku jest jego matka – U. S. WSA w Bydgoszczy orzekając ponownie w sprawie wyrokiem z dnia 27.06.2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1104/06 uchylił decyzję organu I i II instancji, wskazując na konieczność ustalenia inwestora lub właściciela przedmiotowej części obiektu, ponieważ po śmierci U. S. właścicielem nieruchomości z istniejącymi zabudowaniami został A. S. Organ podniósł, iż A. S., poinformowany o wysokości opłaty legalizacyjnej tj. 50.000.- zł oświadczył, że chce zalegalizować tą samowolę, ale nie jest w stanie zapłacić całej kwoty, jedynie 10 % wymienionej sumy tj. 5.000.- zł. W związku z powyższym organ orzekający stwierdził, że nie jest władny do swobodnego ustalania wysokości opłat legalizacyjnych. Zaskarżając powyższe orzeczenie A. S. podniósł, iż wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 27.06.2007 r., akt II SA/Bd 1104/06 stwierdzono, że żądanie opłaty legalizacyjnej od S. A. jest bezprawne i nakazano ustalenie właściciela inwestora domniemanej samowoli. W ocenie odwołującego się nie wykonano decyzji Sądu, ponieważ w postępowaniu wciąż tytułuje się go inwestorem, podczas gdy był tylko wykonawcą. Skarżący podniósł, że wbrew wyrokowi znowu nałożono na niego nakaz rozbiórki, zamiast prowadzić postępowanie administracyjne przeciwko właścicielce i inwestorowi, wskazując przy tym, że jego mama zmarła 12.03.2008 r. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z orzeczeniem Sądu w [...] jest spadkobiercą po swojej matce, natomiast w Urzędzie Gminy i w księdze wieczystej jako właścicielka figuruje S. U., co w jego ocenie winno być wzięte pod uwagę przy wymierzaniu opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego i podniósł, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne i brak jest podstaw prawnych do jego uchylenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organu, ponieważ o nałożeniu i wysokości opłaty legalizacyjnej stanowią przepisy prawa budowlanego, po raz kolejny wyjaśniając metodologię naliczania wysokości tej opłaty. W skardze do Sądu A. S., podobnie jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji ponownie wskazał, że był jedynie wykonawcą dobudowy, natomiast inwestorem była jego matka. Zdaniem skarżącego organy Inspekcji Nadzoru Budowlanego powinny umorzyć postępowanie przeciwko jemu, a wszcząć postępowanie administracyjne przeciwko inwestorowi – nieżyjącej już S. U. Ponadto skarżący wskazał, że na skutek przeprowadzonego postępowania spadkowego, przejął po mamie działkę nr 55/2 jako współwłaściciel razem z bratem F. S. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ze względu na brak pozwolenia na budowę. Nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje bowiem wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie. Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że wykonano rozbudowę budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że prowadzenie robót budowlanych związanych z wzniesieniem obiektu nie było objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jak "ppsa") ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie zostało zaskarżone. Wyrokiem z dnia 27.06.2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1104/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. i poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na konieczność precyzyjnego, popartego materiałem dowodowym, ustalenia stron niniejszego postępowania. Powyższa wskazówka Sądu co do dalszego toku postępowania nabrała szczególnie znaczenia po śmierci U. S. w dniu 12.03.2008 r. – dotychczasowej właścicielki nieruchomości obejmującej działkę nr 55/2. Podkreślić należy, że postępowanie legalizacyjne przewidziane w powołanym art. 49 jest etapem postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, podobnie jak decyzja nakazująca rozbiórkę powinny być skierowane do inwestora lub właściciela nieruchomości (art. 52 ustawy - Prawo budowlane), zależnie od tego, który z nich posiada tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Wbrew zarzutom skargi nie można nałożyć obowiązku rozbiórki, ani poprzedzającego tę decyzję postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną na inwestora, który utracił tytuł prawny do tego obiektu. Z powyższych względów organ administracyjny nie mógłby skierować decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej dobudowy do inwestora, który zmarł, bowiem w tym przypadku doszłoby do uniemożliwienia wykonania ewentualnej decyzji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt I Ns 155/09 spadek po zmarłej U. S. dziedziczy w całości A. S., natomiast na rozprawie sądowej w dniu 4 listopada 2010 r. skarżący oświadczył, iż rodzice byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a brat F. S. w drodze dziedziczenia po ojcu stał się jej współwłaścicielem do 3/16, co świadczy o konieczności dokładnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości w zakresie prawa własności. Bez precyzyjnych i wiarygodnych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe nałożenie opłaty legalizacyjnej bez jednoczesnego narażenia się na zarzut kwalifikowanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, na co dobitnie wskazał już Sąd w wyroku z dnia 27.06.2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1104/06. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo podlegających zgłoszeniu. Podkreślić przy tym należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Jednak nałożenie opłaty legalizacyjnej w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa musi opierać się na spełnieniu wszystkich wymogów procedury administracyjnej zawartych w K.p.a., zarówno odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego jak i będącego niejako skutkiem tego procesu – właściwego ustalenia osoby zobowiązanej. Organy nadzoru budowlanego zarówno I jak i II instancji, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, a przyjęte ustalenia oparły na niekompletnym materiale dowodowym. Uniemożliwia to ocenę, czy właściwie zastosowano prawo materialne tj. przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skutkowało to wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 cyt. powyżej ustawy.