II SA/Bd 337/06

Dnia 12 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...]. II SA/Bd 337/06 Uzasadnienie K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wcześniejsze postanowienie Kolegium z dnia [...] 2006 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt: [...]. Organ I instancji działając na podstawie art. 157 §1-3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...]. Z akt sprawy wynika, że syn skarżącego A. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek z dnia [...] 2005r. o uchylenie ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...] powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Kolegium w piśmie z dnia [...] 2005 r. sygn. akt [...] wyjaśniło skarżącemu, że w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd2913/00 o oddaleniu skargi. Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie z dnia 31 października 2005 r. podtrzymał swoje wcześniejsze żądanie. W jego ocenie postanowienie z dnia 14 maja 2000 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art.156 § 1 pkt 1 kpa) , ponieważ art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 kpa. Wydanie decyzji z naruszeniem właściwości powoduje nieważność decyzji. Dlatego wcześniejsze niedopatrzenie tego faktu przez sąd administracyjny nie uzasadnia pozostawienia w obiegu prawnym bezwzględnie nieważnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Kolegium wyszło z założenia, że niniejsza sprawa była już raz oceniona przez Kolegium i zachodzi w niej tożsamość w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowy. Otóż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2000 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wł., które postanowieniem z dnia [...]2000 r. sygn. akt: [...] utrzymane zostało w mocy. Następnie skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i Kolegium postanowieniami z dnia [...]2000 r., sygn. akt: [...] i z dnia [...]2000 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. [...] Dalej skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku. Sąd ten wyrokiem z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd 2913/00 oddalił skargę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Rozpatrując skargę A. S., Sąd dokonał oceny legalności postanowienia, a poprzez oddalenie skargi uznał, że postanowienie jest zgodne z prawem. Zatem w ocenie Kolegium powtórne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu ze względu na tożsamy stan faktyczny i prawny stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., sygn. akt: [...], gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a. Rozpoznawana sprawa dotyczy poprawności nadzwyczajnego trybu postępowania, który zezwala na skontrolowanie ostatecznego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku wyrokiem z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt: II S.A./Gd 2913/00 oddalił skargę skarżącego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]2000 r. sygn. akt [...]. Mimo powyższego skarżący ponownie żąda od organu stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jest to tzw. res iudicata. W związku z tym, ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej postanowieniem ostatecznym jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnego postanowienia w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, iż istnieje przeszkoda wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Rozstrzygnięcie ostateczne ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć, więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ powołuje się właśnie na res iudicata. W jego ocenie powyższe świadczy o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia przez organ, iż istnieje niedopuszczalność postępowania. Organ w niniejszej sprawie przekroczył etap wstępnego badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania, gdyż poczynił rozważania na temat podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, które zresztą znalazło szeroką aprobatę w orzecznictwie sądu administracyjnego, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o charakterze przedmiotowym zachodzi w szczególności wtedy, gdy: a) strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; b) żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; c) organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji (np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo spłonęły jej akta); d) żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; e) żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). Odwołując się do powyższego w ocenie Sądu nie ma w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności postępowania. Nie można badać tożsamości sprawy w zakresie podmiotowym i przedmiotowym w sprawie o stwierdzenie nieważności bez wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem w niniejszej sprawie organ powinien najpierw wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2000 r., a w sytuacji tożsamości spraw umorzyć to postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnych. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy ( podobny pogląd wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl. oraz Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W świetle powyższego Sąd w niniejszej sprawie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może, więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.