II SA/Bd 339/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu we W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] dotyczące uchwały Rady Powiatu we W. z [...] nr [...] oddala skargę. Rada Powiatu we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] w sprawie skargi na Działalność Zarządu Powiatu we W. w przedmiocie finansowania Liceum [...] w K. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej: Pismem z [...] grudnia 2008 r. grupa radnych powiatu włocławskiego wystąpiła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z wnioskiem o zbadanie w trybie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym gospodarki finansowej i realizacji budżetu powiatu w części dotyczącej finansowania działalności Liceum [...] w K. od [...] września 2008 r. W piśmie sformułowano szereg pytań, które są źródłem wątpliwości czy działalność liceum odbywa się zgodnie z ustawą o finansach publicznych, oraz czy nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Adresat uznał, że pismo dotyczy właściwej realizacji uchwał rady powiatu przez organ wykonawczy a taka ocena w myśl art. 9 i 16 ust. 1 ww. ustawy należy do kompetencji rady powiatu a także, że pismo stanowi skargę radnych (art. 229 pkt 4 kpa) na działalność zarządu Powiatu W. w sprawie finansowania wydatków Liceum [...] w K. RIO przekazała pismo z [...] grudnia 2008 r. wg właściwości Radzie Powiatu we W. Rada Powiatu we W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] uznała za bezzasadną skargę radnych na działalność Zarządu Powiatu we W. w przedmiocie finansowania Liceum [...] w K. Radni Rady Powiatu we W. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanym do Wojewody [...] wnieśli o zbadanie zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu we W. z dnia [...] stycznia 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 238 § 1 i art. 239 § 1 kpa przez brak uzasadnienia formalnego i prawnego, które wskazywałoby na trafność rozstrzygnięcia uznającego skargę za niezasadną. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu we W. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie skargi na działalność Zarządu Powiatu we W. w przedmiocie finansowania Liceum [...] w K. wskazując, iż doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa. Ponadto z lakonicznego uzasadnienia nie można uzyskać informacji o tym, jaki przepis prawa materialnego upoważnił Radę Powiatu do podjęcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Rada Powiatu nie wskazała również żadnych okoliczności faktycznych, którymi kierowała się podejmując uchwałę. Brakuje też jakichkolwiek ustaleń czy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, by ocenić zasadność podnoszonych w skardze zarzutów. W skardze do sądu administracyjnego Rada Powiatu we W. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając: ← naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej spraw finansowych, nad którym nadzór został powierzony regionalnej izbie obrachunkowej, ← naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu z dnia 23 stycznia 2009 r. jest sprzeczna z prawem, ← naruszenie art. 229 pkt 4 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie, że projekt uchwały, jaki doręczono radnym powiatu przed posiedzeniem rady, na którym rozpatrywano skargę, powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, wymagane art. 107 § 3 kpa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wywiedzione w rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zasadnicze znaczenie dla oceny niniejszej sprawy ma analiza przedmiotu będącego podstawą rozstrzygnięcia organu nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady powiatu w sprawie skargi członków rady. Aby ocenić zasadność uchwały w pierwszej kolejności należy poddać ocenie przedmiot uchwały a więc samą skargę radnych. Od strony podmiotowej skargę w rozumieniu art. 227 kpa może wnieść każdy. Przedmiotem skargi stosownie do tego artykułu może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Katalog przykładów stanowiących przedmiot skargi jest otwarty, ale z punktu widzenia możliwości zakwalifikowania danego przypadku jako skargi konieczne jest sformułowanie zarzutu wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Skarga jest wyrazem niezadowolenia wykraczającym poza podlegające kontroli formalnej działanie organów w ramach procedury administracyjnej ogólnej czy szczególnej. Dotyczy, bowiem wszelkich działań lub zaniechań organu czy pracownika, które mogą być oceniane przez szerszy krąg podmiotów niż strona czy uczestnik danego postępowania. Skarga ma za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, gdyż chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku, jak też bezczynność właściwych organów (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Adamiak/Borkowski, wyd. Beck, Warszawa 2004, str.816). Skarga, co do zasady wskazuje na błędy i zaniedbania, będąc ich krytyczną oceną lub zawierając znamiona oceny. Te elementy pozwalają na sformułowanie zarzutów, które mogą być przedmiotem analizy i oceny z punktu widzenia zasadności skargi. Jeżeli skarga nie zawiera żadnych ocen, nie formułuje żadnych zarzutów nie spełnia kryterium pozwalającego na zakwalifikowanie jej jako skargi, gdyż nie można ustosunkować się ani ocenić czegoś, czego nie wyartykułowano. W takim przypadku jest ona bezprzedmiotowa, natomiast skarga, której ocena jest merytorycznie nieuzasadniona jest bezzasadna. O tym czy dane pismo jest skargą decyduje autor pisma. Organ nawet jeśli posiada wiadomość o negatywnych zjawiskach, niewłaściwym postępowaniu osób nie wszczyna postępowania z urzędu. Likwidacja nieprawidłowości odbywa się według innych reguł niż określone w przepisach dotyczących postępowania skargowego. Przenosząc powyższe rozważania na temat charakteru skargi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowane do RIO zawiera szereg pytań, które według autorów pisma dopiero pozwoliłyby ocenić czy działalność szkoły odbywa się zgodnie z ustawą o finansach publicznych i czy nie nastąpiło naruszenie ustawy o finansach publicznych. Pytania te powstały w związku z podjęciem uchwał w sprawie powierzenia A. O. obowiązków dyrektora Liceum [...] w K. i upoważnienia w. wym. do pełnienia obowiązków dyrektora (uchwały zarządu Nr [...] i [...]). Występując z tym pismem autorzy oczekiwali odpowiedzi na następujące pytania: ← czy wobec braku dyrektora, a więc osoby formalnie umocowanej przez organ prowadzący do kierowania i zarządzania nowoutworzoną jednostką organizacyjną powiatu, jednostka ta mogła rozpocząć swoją działalność z dniem [...] września 2008r.?, ← czy w momencie rozpoczęcia funkcjonowania tej jednostki posiadała ona swój budżet?, ← w jaki sposób i z jakich środków finansowano rozpoczęcie funkcjonowania jednostki i jej dalsze funkcjonowanie?, ← kto podejmował decyzje o zatrudnianiu nauczycieli i innych pracowników w tej jednostce, skoro nie posiadała ona dyrektora?, ← kto podejmował decyzję o wydatkach związanych z funkcjonowaniem tej jednostki, czy osoba ta miała do tego prawo, czy posiadała odpowiednie umocowanie organu prowadzącego? Należy zauważyć, że pismo to nie zawiera żadnych ocen tylko wątpliwości, które wymagają potwierdzenia, by następnie ocenić czy istnieją podstawy do formułowania odpowiednich zarzutów i czy istnieją podstawy do negatywnej oceny działania zarządu powiatu. RIO skierowała pismo do rady powiatu kwalifikując je jako skargę. Kwalifikacja dokonana przez RIO nie została zweryfikowana przez podmiot, który jako jedyny mógł dokonać takiej weryfikacji a więc autorów skargi. Efektem tego było wprowadzenie na posiedzenie rady jako jednego z punktów obrad - rozpatrzenie skargi. W protokole posiedzenia jeden z autorów pisma z [...] grudnia 2008 r. – radny R. G. wyraźnie akcentuje, że nie było zamiarem kierujących do RIO pismo wnoszenie skargi. Dodatkowo w trakcie debaty nie sformułowano też zarzutów, które mogły być przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 kpa. Wyraźnie natomiast podnoszono, że pismo było wniesione do RIO o zbadanie prawidłowości finansowania szkoły. W tych okolicznościach, skoro podstawą prowadzenia postępowania w trybie skargowym jest wniesienie skargi a przynajmniej takie jej zredagowanie, by była możliwość odniesienia się do jej treści, to działanie wbrew intencjom autorów pisma narusza art. 227 kpa. Jeżeli intencje autorów skargi szły w innym kierunku a więc kontroli działalności zarządu przez RIO czy kontroli działalności w zakresie wykraczającym poza kompetencje RIO, to tego typu kontrola przebiega w ramach innych procedur niż tryb skargowy. Jeżeli natomiast autorzy pisma chcieliby, by pismo zostało zakwalifikowane jako skarga wymagało ono sprecyzowania zarzutów i sformułowania ocen, które mogłyby być podstawą oceny ich przez radę. Podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 kpa prowadzi do pojawienia się szczególnego problemu prawnego, polegającego na pośrednim przeniesieniu na forum sądowe sprawy w przedmiocie oceny zasadności skargi poprzez kontrolę poprawności rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie ograniczają przedmiotowo możliwości zaskarżenia przez organ powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie obowiązuje ugruntowana linia orzecznicza, że uchwały podjęte w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa są jedynie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi, skarga do sądu nie służy. Nie służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 10.05.2005 r., sygn. akt II SA/Bk 276/05, NSA z 11.02.2002 r., sygn. akt II SA/Wa 3121/01, postanowienie NSA z 12.04.2001 r., sygn. akt I SA 2668/00 LEX 54426). Uwagi te są aktualne na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach, aby nie doprowadzić do obejścia przepisów prawa polegających na badaniu przez Sąd merytorycznej poprawności uchwały wydanej w trybie skargowym poprzez kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego należy w ocenie Sądu uznać, że kontrola nadzorcza, o której mowa w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym musi mieć zawężony charakter ograniczający się do kontroli formalnej takiej uchwały. W tym też zakresie może odbywać się kontrola Sądu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że uchwała organu powiatu jest uchwałą organu kolegialnego, co oznacza, że kontroli podlega przebieg głosowania i procedowania nad uchwałą a nie kryteria, którymi kierowali się poszczególni członkowie rady oddając swój głos. Zatem charakter oceny wymusza już ograniczenie kontroli merytorycznej. Z tego punktu widzenia zarzuty zawarte w rozstrzygnięci nadzorczym o braku wskazania, czym kierował się organ podejmując uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadne jest natomiast stanowisko organu nadzoru, że nie było wskazanego przepisu uprawniającego radę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi. Aby rada mogła podjąć uchwałę nad oceną zasadności skargi w ramach postępowania skargowego, taka skarga musiałaby być złożona i powinna zawierać konkretne zarzuty i oceny. Jak na wstępie wskazano trudno było zakwalifikować pismo z [...] grudnia 2008r. jako pismo spełniające kryteria skargi. Z tego, zatem punktu widzenia podjęcie uchwały przez radę było przynajmniej przedwczesne. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o niewłaściwości organu nadzoru w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopóki właściwe intencje autorów pisma nie będą określone, dopóty nie można zarzucić, że Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, która wydana została bez podstawy prawnej. Na marginesie należy też zauważyć, że w trybie skargowym nie może odbywać się kontrola poprawności innych uchwał, innych organów, np.: uchwał zarządu chyba, że chodzi o prawidłowość wykonania uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.