II SA/Bd 343/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów stwierdza nieważność § 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Dnia [...] grudnia 2001 r. Rada Miejska w B. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Prokurator Rejonowy w B. złożył do tut. Sądu skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 7, 20, 22, 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 115, § 116, § 118 i § 135-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, a mianowicie: 1. uzależnienie w § 2 pkt 1 uchwały usytuowania punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych od uzyskania opinii określonego podmiotu, 2. wskazanie w § 2 pkt 2 uchwały podmiotów uprawnionych do prowadzenia "ogródka piwnego", co stanowi modyfikację regulacji ustawowej, 3. uregulowanie w § 2 pkt 3 uchwały subdelegacji dla zarządu miasta (obecnie burmistrza) uprawniającej ten organ do wyznaczenia terenów, gdzie możliwe jest prowadzenie sezonowych, letnich samodzielnych punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, 4. określenie w § 3 uchwały warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie mieści się w granicach delegacji ustawowej. W związku z powyższymi uchybieniami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów § 115, § 116, § 118 i § 135-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 98) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie w niej przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Skarżący wskazuje, iż rada gminy uchwalając akt prawa miejscowego może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczanym przez ustawowe upoważnienie i w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP. Prokurator wskazał, że w § 2 pkt 1 miejscowy prawodawca ustanowił wymóg uzyskania opinii zarządcy szkoły i przedszkola, jeśli usytuowanie punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nastąpiłoby w odległości mniejszej niż 100 metrów od tych obiektów. Zdaniem skarżącego zapis ten jest niezgodny z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym rada gminy nie może uzależnić lokalizacji takiego punktu od zgody lub uzyskania opinii określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały – art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator podkreślił, że w § 2 pkt 2 Rada Miejska wskazała, iż "ogródek piwny" może prowadzić przedsiębiorca posiadający stałe zezwolenie na podawanie piwa. Tymczasem ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 18 stanowi, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Prokurator podkreślił, że ustęp 7 tegoż przepisu wymienia warunki, jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Tym samym organ uchwałodawczy gminy w zaskarżonej uchwale zawarł unormowania, które zawierają dalsze ograniczenia, co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie "ogródka piwnego", a kwestie te nie należą do zakresu działalności prawotwórczej gminy przekazanego na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W dalszej kolejności prokurator wskazał, iż unormowanie zawarte w § 2 pkt 3 kwestionowanej uchwały przyznające zarządowi miasta (obecnie burmistrzowi) uprawnienie do usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych funkcjonujących w formie "sezonowych, letnich samodzielnych punktów", stanowi niedopuszczalną subdelegację (dla burmistrza), która nie znajduje uzasadnienia prawnego. Tereny, na których dopuszczalna jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych we wskazanej wyżej formie, mogą być wyznaczone jedynie przez organ prawodawczy, o ile uczyni to zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto prokurator zarzucił, iż w § 3 kwestionowanej uchwały zawarte są unormowania dotyczące warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje takiego uprawnienia radzie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. uznając zarzuty prokuratora za słuszne przedłożyła projekt nowej uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Brodnicy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska w B. przysłała nową uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta B. Prokurator pismem z dnia [...] maja 2011 r. odnosząc się do nowej uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa. Podkreślił, że podjęto ją w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zgodnie z unormowaniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności nie powtórzono uchybień, jakie występowały w poprzednio obowiązującym akcie prawa miejscowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator Rejonowy w B. oświadczył, że pomimo uchylenia uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] podtrzymuje skargę na wskazaną wyżej uchwałę wskazując, że w aktualnie obowiązującej judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (wyrok NSA z 4 marca 2005 r., OSK 1290/04). Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie sposób wykluczyć istnienia obecnie lub w przyszłości ewentualnych skutków prawnych zarówno na płaszczyźnie prawa karnego, jak i w obrębie prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył 3 punkty § 2 uchwały oraz określenie, w § 3 uchwały, warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W punkcie 1 § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że usytuowanie punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów takich jak szkoła i przedszkole winno być poprzedzone opinią zarządcy tego obiektu. Delegacja ustawowa do wydania kwestionowanej uchwały zawarta była w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., zwana dalej ustawą), nie dawała ona uprawnienia do takiej regulacji. Delegacja ustawowa dotyczy jedynie zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży i warunków sprzedaży tych napojów. Regulacja § 2 pkt 1 przekracza delegację ustawową. W punkcie 2 § 2 uchwały Rada Miasta B. ustaliła, że "ogródek piwny" może prowadzić przedsiębiorca posiadający stałe zezwolenie na podawanie piwa. Ustawa w art. 181 przewiduje także wydawanie zezwoleń jednorazowych. Ograniczenie prowadzenia "ogródka piwnego" tylko przez przedsiębiorcę posiadającego stale zezwolenie nie znajduje uzasadnienia. W uchwale posłużono się terminem nieznanym ustawie w postaci "stałego zezwolenia". Zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż dwa lata. W punkcie 3 § 2 uchwały wprowadzono uregulowanie, że sezonowo - letnie samodzielne punkty sprzedaży i podawania napojów mogą być prowadzone na terenach wyznaczonych przez zarząd miasta. W istocie była to delegacja dla zarządu miasta do wyznaczenia terenów na których może być prowadzona sezonowo - letnia sprzedaż alkoholu. Dla takiego uregulowania brak jest upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Należy uznać, że § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały modyfikuje uregulowanie ustawowe, co jest niedopuszczalne. W § 3 uchwały ustalono warunki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które uregulowane są w art. 14 ustawy. Bez upoważnienia ustawowego warunków tych nie można modyfikować. Należy ocenić, że zaskarżona uchwała we wskazanych punktach zapadła z naruszeniem art. 18 ust. 1 i 5, art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi w związku z art. 7, 22, 32 i 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji mówiący o społecznej gospodarce rynkowej. Naruszenie zasad techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może mieć miejsca w stosunku do uchwały podjętej 20 grudnia 2001 r. Rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej weszło w życie 1 sierpnia 2002 r. Nawiązując do końcowych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi prokuratora, co do podstaw skargi Sąd stwierdza, że podstawą skargi prokuratora w chwili obecnej są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a nie art. 5 ustawy o prokuraturze. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest aktem późniejszym, kompleksowo (jakkolwiek co raz bardziej z istotnymi odstępstwami od przyjętego modelu zawartymi w co najmniej w 67 ustawach) regulującym problematykę zaskarżania decyzji i innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - p.p.s.a. Przepis art. 5 ustawy o prokuraturze nie jest zresztą najlepiej skonstruowany (bliżej: O potrzebie nowelizacji art. 5 ustawy o prokuraturze Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 9). W chwili obecnej zaskarżona uchwała straciła moc na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Brodnicy. Sąd uznał za konieczne rozpoznanie skargi, a nie umorzenie postępowania, albowiem uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. w 5/94, OTK 1994 r., nr 2 poz. 44, Lex nr 25333). Uzasadnia to stwierdzenie nieważności § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)