II SA/Bd 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021r. wydanym na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 3a pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm. - dalej "u.p.e.a.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a.") postanowił: - wszcząć postępowanie egzekucyjne w sprawie niewykonania obowiązków określonych w punktach 1-2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 21 października 2021r. znak: PINB.544.64.2020.MM; - nałożyć na R. S. (wskazywanego dalej: strona, skarżący) jednorazową grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w pkt 1-2 ww. decyzji i zawartych w tytule wykonawczym z dnia 20 grudnia 2021r. wzywając do uiszczenia powyższej kwoty grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia; - ustalić opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł; - wezwać skarżącego do wykonania wszystkich obowiązków określonych w punktach 1-2 ww. decyzji i zawartych w tytule wykonawczym w terminie do dnia 30 maja 2022r. i poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie, ewentualnie o jego zmianę poprzez znaczące zmniejszenie nałożonej kary grzywny. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, wyczerpujący i wnikliwy całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego; - art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż doszło do uchylenia się przez stronę od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy strona od wykonania obowiązków nie uchylała się, zaś niewykonanie obowiązków wynikających z punktów 1-2 decyzji, w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli strony. Organ błędnie przyjął, iż postawa skarżącej wymaga nałożenia na nią grzywny w cel przymuszenia, podczas gdy wyraża ona wolę wykonania nałożonego na nią obowiązku określonego w tytule wykonawczym i nie potrzebuje przymuszenia do spełnienia tego obowiązku. Jednak obiektywnie jako współwłaściciel mniejszościowy nie dysponuje ona możliwościami prawnymi, faktycznymi i finansowymi aby samodzielnie wykonać obowiązki nałożone decyzją; - art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącą zbyt wygórowanej grzywny, niewspółmiernej do stanu faktycznego sprawy, gdyż wyraża ona chęć wykonania nałożonego na nią obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a brak jego wykonania spowodowany jest wyłącznie winą osoby trzeciej; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności: a) brak wyjaśnienia na czym polegało uchylanie się przez skarżącego od wykonania decyzji; b) brak merytorycznego i wyczerpującego uzasadnienia przez organ I instancji wysokości wymierzonej grzywny, wymierzenie jej w zbyt dużej wysokości, organ wymierzając grzywnę w tak dużej wysokości nie zachował zasady proporcjonalności udziałów poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości; - art. 7 § 1 i 119 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie niewłaściwego środka egzekucyjnego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego; - art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia dodatkowych dowodów. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia był fakt niewykonania punktu 1 i 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 21 października 2021r., którą nakazano R. S., G. S., A. D., A. S., A. D., A. D. i J. D. - współwłaścicielom frontowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] obr. [...] przy ul. [...] w B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj. skucie luźnych i odpadających tynków zewnętrznych znajdujących się na elewacji od strony podwórza frontowego budynku oraz naprawę płyt balkonowych wszystkich balkonów znajdujących się na elewacji frontowej budynku w wyznaczonym przez organ terminie do dnia 15 listopada 2021r. Powyższa okoliczność została potwierdzona podczas oględzin w dniu 16 grudnia 2021r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło poprzez doręczenie skarżącej odpisu tytułu wykonawczego z dnia 20 grudnia 2021r., który zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Dalej organ wskazał, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, organ egzekucyjny ma do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego, organ winien stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. Organ podkreślił również, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanych poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Podzielając stanowisko organu I instancji co do wyboru środka egzekucyjnego oraz wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy wskazał, że wzięto pod uwagę notatkę służbową z dnia 20 grudnia 2021r. koszty ewentualnego wykonania zastępczego (28.111,11 zł) oraz przepisy dotyczące środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a., mającymi zastosowanie wobec niniejszego obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Podkreślono, że organ egzekucyjny w przypadku wyboru tego środka ograniczony jest z jednej strony co do kwoty wysokości grzywny, z drugiej strony jest ograniczony tym, że grzywna może być zastosowana jedynie raz. Musi to być zatem grzywna w takiej wysokości, która da rękojmię wykonania obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że egzekwowana decyzja z dnia 21 października 2021r. w zakresie nałożonego obowiązku w pkt 1 i 2 nie została nadal wykonana, co obliguje organ do zastosowania środków egzekucyjnych i dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przy określaniu obowiązku związanego z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, organ nadzoru budowlanego nie kieruje się możliwościami finansowymi właściciela bądź współwłaścicieli nieruchomości, nie dokonuje analizy dotyczącej posiadanych udziałów w danej nieruchomości, ani też nie bada, czy stwierdzony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań, a także nie ustala osoby winnej tych zaniedbań czy niedopełnienia swoich obowiązków, bo to w konsekwencji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto w przypadku wielości zobowiązanych do wykonania tego samego obowiązku, co ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, każdy adresat nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest zobowiązany do wykonania określonego w niej obowiązku, bowiem w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W związku z tym, że egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został nałożony na wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w B., dlatego też wobec każdego ze zobowiązanych prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, wszczęte poprzez doręczenie odrębnych tytułów wykonawczych, a także na każdego z nich została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Wykonanie przez chociażby jednego ze zobowiązanych obowiązku określonego w tytule wykonawczym oznacza, że obowiązek został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez niewymierzanie grzywny lub jej znaczące zmniejszenie lub uchylenie postanawiania organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń i twierdzeń w zakresie zasadności i wysokości wymiaru kary grzywny w wysokości 5.000 zł; - art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż doszło do uchylenia się przez stronę od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy strona od wykonania obowiązków nie uchylała się, zaś niewykonanie obowiązków wynikających z punktów 1-2 decyzji, w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli strony. Organ błędnie przyjął, iż postawa skarżącego wymaga nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, podczas, gdy wyraża on wolę wykonania nałożonego na niego obowiązku określonego w tytule wykonawczym i nie potrzebuje przymuszenia do spełnienia tego obowiązku. Jednak obiektywnie, jako współwłaściciel mniejszościowy nie dysponuje możliwościami prawnymi, faktycznymi i finansowymi aby samodzielnie wykonać obowiązki nałożone decyzją; - art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego zbyt wygórowanej grzywny, niewspółmiernej do stanu faktycznego sprawy, gdyż wyraża on chęć wykonania nałożonego na niego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a brak jego wykonania spowodowany jest wyłącznie winą konkretnej osoby trzeciej; - art. 7 § 1 i 119 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie niewłaściwego środka egzekucyjnego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie uchylała się od przeprowadzenia niezwłocznie po wezwaniu organu prac zabezpieczających. Podniósł, że wraz z żoną są właścicielami jedynie udziału 2/32 całej kamienicy we współwłasności ustawowej małżeńskiej. Od wielu lat zarząd sprawami kamienicy sprawuje A. D., która zbiera opłaty od właścicieli oraz wynajmuje lokale w kamienicy. Pozostali współwłaściciele to członkowie jej rodziny. Mają oni wszyscy pozostałe 15/16 udziałów w kamienicy. A. D. zajmuje się wszystkimi sprawami bieżącej obsługi kamienicy i reprezentuje ją na zewnątrz. Po otrzymaniu informacji o konieczności przeprowadzenia remontu niezwłocznie skarżący przeprowadził rozmowę z A. D. na temat konieczności przeprowadzenia wymaganych prac, która zapewniła go wówczas, że prace te zostaną wykonane niezwłocznie przez firmę zewnętrzną. Dodatkowo przedłożył do swojego zażalenia na postanowienie organu I instancji kopię pism z jakim zwrócili się do zarządcy i pozostałych współwłaścicieli, aby wymusić podjęcie niezbędnych działań. W świetle powyższego w ocenie skarżącego za dowolne należy uznać stanowisko organów, że uchylała się od wykonania obowiązków nałożonych w pkt 1-2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 21 października 2021r. Wymierzona grzywna w jego ocenie ma znamiona represji karnej i jest dla niego i jego rodziny dotkliwa oraz rażąco wygórowana. Strona podniosła również, że ustalona kwota wykonania zastępczego w wysokości 28 111,11 zł. jest niższa niż łączna wysokość wymierzonych grzywien biorąc pod uwagę ich liczbę. Najbardziej logicznym rozwiązaniem byłoby obciążenie kosztami takiego wykonania proporcjonalnie do wysokości posiadanych udziałów. Końcowo strona powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2014r. (nie wskazano sygnatury akt) wskazała, że decyzja o wysokości grzywny ma charakter uznaniowy i powinna być miarkowana indywidualnie do każdego przypadku. Organ powinien wziąć pod uwagę postawę zobowiązanego i przyczyny niewykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena prawidłowości postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2021r. nakładające na skarżącą grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 20 grudnia 2021r. oraz ustalające opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). W świetle art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia spełnia przesłanki określone w art. 122 u.p.e.a. Bezspornym bowiem jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 21 października 2021r. o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących luźnych i odpadających tynków zewnętrznych oraz płyt balkonowych (pkt 1 i 2 decyzji) jest ostateczna. Wystawienie wobec skarżącego tytułu wykonawczego z dnia 20 grudnia 2021r. oraz kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że osoby zobowiązane w terminie wskazanym w decyzji z dnia 21 października 2021r., nie wykonały ciążących na nich obowiązków. Analiza treści tytułu wykonawczego skierowanego do skarżącego pozwala na stwierdzenie, że jest on prawidłowy. Wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku (protokół kontroli obiektu budowlanego z dnia 16 grudnia 2021r.) ustawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zarówno z zażaleniu jak i w skardze strona podnosi, że wyrażała chęć wykonania nałożonego na nią obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 21 października 2021r., a także że nałożono na nią zbyt wygórowaną grzywnę, niewspółmierną do stanu faktycznego sprawy. Obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany z wyłącznej winy osoby trzeciej, a ponadto grzywnę w tej samej wysokości co skarżący otrzymała również jego żona. Wskazania w tym miejscu wymaga, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze polegające na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Podkreślić należy, że co do zasady wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwy, bowiem pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki finansowe. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny winien zastosować wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały, że grzywnę należy nałożyć na każdego ze zobowiązanych, zgodnie bowiem z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11 oraz z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II OSK 1483/08). Zdaniem Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie uwzględniły jednak jej specyfiki. Przede wszystkim nie wyjaśniły dlaczego zastosowano ten środek egzekucyjny skoro koszt wykonania zastępczego tj. 28.111,11 zł (kosztorys k. 24 akt administracyjnych) jest niższy od łącznej sumy grzywien nałożonych na zobowiązane podmioty tj. 30.000 zł (postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało wydane wobec A. S. bowiem nie odebrała upomnienia). Organy w zasadzie automatycznie stwierdziły, że wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym od grzywny w celu przymuszenia nie dokonując oceny, czy w tym konkretnym przypadku zasada ta znajduje potwierdzenie. Zatem nie wyjaśniły czy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z treści art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie jednak wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 917/10 brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądowej. Kontrola sądu prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona i sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu tego materiału dokonał jego prawidłowej oceny. Podkreślenia również wymaga, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Z tego właśnie względu uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia wymaga szczególnie rzetelnego i starannego wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ. Zdaniem Sądu pomimo tego, że kontrolowane postanowienia mają charakter uznaniowy, to organy orzekające w przedmiotowej sprawie mechanicznie nałożyły grzywnę w tej samej wysokości na 6 z 7 współwłaścicieli nieruchomości powołując się na możliwość jednorazowego jej zastosowania, na to że jej maksymalna wysokość wynosi 10.000 zł, a wymierzono grzywnę w kwocie 5.000 zł, a także na to, musi to być grzywna w takiej wysokości, która da rękojmię wykonania obowiązku. Sąd podziela co do zasady powyższe stanowisko organu, jednakże nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pomimo zarzutu zawartego w zażaleniu, w ogóle nie ocenił, czy wszyscy zobowiązani ignorują wykonanie nałożonego na nich obowiązku. Skarżąca podnosiła, że wraz z mężem są właścicielami jedynie udziału 2/32 całej kamienicy. Zarząd sprawami kamienicy sprawuje A. D., która zbiera opłaty od właścicieli oraz wynajmuje lokale w kamienicy. Pozostali współwłaściciele to członkowie jej rodziny. Po otrzymaniu informacji o konieczności przeprowadzenia remontu niezwłocznie mąż skarżącej przeprowadził rozmowę z A. D. na temat konieczności przeprowadzenia wymaganych prac, która zapewniła go wówczas, że prace te zostaną wykonane niezwłocznie przez firmę zewnętrzną. Dodatkowo do zażalenia strona przedłożyła kopię pism z jakim zwracała się do zarządcy i pozostałych współwłaścicieli, aby wymusić podjęcie niezbędnych działań. Organy nie ustaliły i nie oceniły, czy istotnie zachodzi sytuacja, że to pozostali współwłaściciele, którzy posiadają udział w wysokości 15/16 w nieruchomości, a w szczególności A. D., która jak podnosiła strona zbiera opłaty od właścicieli oraz wynajmuje lokale w kamienicy uniemożliwią wykonanie nałożonego obowiązku. Gdyby istotnie ustalono taki stan faktyczny, to organy powinny rozważyć, czy i w jaki sposób zobowiązani akceptujący i chcący wykonać nałożony na nich obowiązek mają realną możliwość nakłonić do jego realizacji zobowiązanych sprzeciwiających się wykonaniu tego obowiązku. W razie dojścia do wniosku, że skarżący istotnie chce wykonać ciążący na niej obowiązek, lecz nie może tego uczynić wraz z żoną z uwagi na brak współpracy pozostałych współwłaścicieli (którego obiektywnie nie jest w stanie przezwyciężyć z uwagi na posiadany wraz z mężem udział 1/16) organy winny rozważyć kwestię miarkowania, czyli zróżnicowania wysokości wymierzonych grzywien pomiędzy podmiotami akceptującymi wykonanie nałożonego obowiązku, a podmiotami lekceważącymi ten obowiązek. Reasumując w ocenie Sądu organy administracji nie wyjaśniły w pełni, czy wymierzona grzywna w tym konkretnym przypadku jest środkiem bardziej dolegliwym od wykonania zastępczego, jak również nie wyjaśniły w pełni zasadności wysokości wymierzonej grzywny i nie dokonały oceny konieczności jej miarkowania. Z tych też względów, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy obowiązany będzie rozważyć czy nałożenie grzywny na skarżącego w wysokości 5.000 zł jest adekwatnym środkiem egzekucyjnym w odniesieniu do niego, w sytuacji gdy koszt wykonania zastępczego jest niższy niż suma nałożonych na współwłaścicieli grzywien. W razie konkluzji, że to grzywna jest właściwym do zastosowania w niniejszej sprawie środkiem egzekucyjnym oceni, czy powinna ona być nałożona w takiej samej wysokości na wszystkich zobowiązanych, czy też w różnej wysokości w zależności od tego, którzy z nich lekceważą nałożony na nich obowiązek, a którzy akceptują jego wykonanie. Ustalenia organu egzekucyjnego i dokonana przez niego ocena winny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.