I OSK 917/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Solarski Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/ Bd 18/10 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o. o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz [...] Sp. z o. o. w T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 18/10 oddalił skargę M. F. Z. S. O. i R. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. postanowieniem z (...) października nr (...), na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na F. Z. S. O. i R. M. Sp. z o.o. w T., zwaną dalej "Spółką", grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10000 zł wzywając do jej uiszczenia w terminie do 14 listopada 2009 r. oraz wezwał do wykonania w ww. terminie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr (...) z dnia (...) października 2009 r. wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.. W zażaleniu na postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania czynności, której niewykonanie w całości spowodowane jest jej niewykonalnością z uwagi na niewypłacalność skarżącej. Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt 5 powołanej ustawy. Okręgowy Inspektor Pracy w B. postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że pojęcie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. jest zbieżne z pojęciem niewykonalności decyzji administracyjnej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., natomiast problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku. Zachodziłaby ona, gdyby realizacja obowiązku spowodowała czyn niedozwolony, tymczasem egzekucja administracyjna nakazu wraz z zastosowaniem dolegliwych środków egzekucyjnych ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie zaskarżonego postanowienia częściowe wykonanie obowiązku przez Spółkę. Zgodnie bowiem z art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, tylko wówczas gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Wypłacenie pracownikom części świadczeń nie może być uznane za wykonanie obowiązku. Będzie nim dopiero wypłacenie należności. Zatem dopóki egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, środek egzekucyjny należy zastosować. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument braku winy. Jak wynika z art. 100 § 1 Kodeksu pracy, umowa o pracę jest umową starannego działania. Pracownik nie odpowiada za ekonomiczne wyniki pracy, gdyż ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę. Nakaz płatniczy wydany przez inspektora pracy był w związku z tym uzasadniony i zgodny z prawem, a co za tym idzie obowiązki w nim zawarte podlegają egzekucji. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 5 w związku z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania czynności, której niewykonanie w całości spowodowane jest niewykonalnością z uwagi na stan niewypłacalności skarżącej, a także naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 § 3 tej ustawy z uwagi na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt 5 powołanej ustawy z uwagi na niewykonalność obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T., w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy skarżącego, wydał w dniu 28 czerwca 2007 r. nakaz w sprawie znak: Nr rej. (...), w którym zobowiązał skarżącą Spółkę do wypłacenia pracownikom wymienionym w załączniku do nakazu, między innymi: 1) ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku z rozwiązaniem umowy o pracę, 2) nagrody jubileuszowej, 3) odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z przyczyn nie dotyczących pracowników, 4) odprawy emerytalnej 5) odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w trybie art. 55 § 1 1 K.p., 6) odprawy w związku z przejściem na rentę inwalidzką. Faktu niewykonania nakazu strona skarżąca nie zaprzecza, podnosi natomiast, że otrzymawszy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie swoich możliwości podejmowała działania zmierzające do częściowego uregulowania zobowiązań pieniężnych objętych nakazem Inspektora Pracy z dnia (...) czerwca 2007 r. W ocenie Sądu, okoliczność ta jest pozbawiona znaczenia prawnego. Jest bowiem poza sporem, że obowiązek wynikający z postanowienia z (...) czerwca 2007 r. nie został wykonany. Z ustalonego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego, mającego w pełni potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że skarżąca do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni nałożonych przez inspektora pracy obowiązków wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom zatrudnionym przez Spółkę. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zastosowany środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wobec powyższego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego. Postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny zostało bowiem wydane przez właściwy organ, we właściwym trybie i z zachowaniem wszystkich wymogów art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podkreślił, że przed wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie z dniu 20 sierpnia 2007 r. doręczono skarżącemu upomnienie z 16 sierpnia 2007 r., a orzeczona grzywna nie przekracza kwoty wskazanej art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można więc dopatrzyć się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z 26 października 2009 r. W ocenie Sądu, chybione są też zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia okoliczności, które zdaniem skarżącej świadczą o niewykonalności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna i że niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie. Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności (por. wyrok NSA z 8 lutego 1985 r. sygn. akt I SA 1090/84 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2008 r. II SA/Wr 250/08). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu wyroku bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego związanych z powstaniem stanu niewypłacalności, a mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a w konsekwencji naruszenie art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak rozstrzygnięcia i odniesienia się w wyroku Sądu pierwszej instancji oraz w decyzji organu do zarzutu skarżącej nieadekwatności i niewspółmierności środka egzekucyjnego z uwagi na okoliczności dotyczące powstania stanu niewypłacalności skarżącej oraz częściowego wykonania przez nią obowiązku. Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po wydaniu nakazu przez Inspektora Pracy Spółka nie wykonała go w całości. Jednak w okresie od dnia wydania nakazu, tj. od 28 czerwca 2007 r. do dnia doręczenia postanowienia z dnia 26 października 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie swoich możliwości Spółka podejmowała działania zmierzające do częściowego uregulowania zobowiązań pieniężnych objętych nakazem. Dla potwierdzenia tych okoliczności skarżąca przedstawiła wykaz aktualnego stanu realizacji nakazu, z którego wynika, że pomimo problemów finansowych oraz powstania stanu niewypłacalności skarżąca podejmowała i nadal podejmuje wysiłki zmierzające do wykonania nakazu Inspektora Pracy realizując spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem, w tym również poprzez kompensaty towarem Spółki oferowanym pracownikom. Z należności określonych w pkt 1 tytułu wykonawczego nr (...) załączonego do postanowienia o nałożeniu grzywny, na łączną kwotę 47.516,08 zł brutto, Spółka uregulowała je do kwoty 23.586,13 zł brutto, z należności określonych w pkt 2 na łączną kwotę 72.723,34 zł. uregulowała je do kwoty 63.266,63 zł. brutto, z należności w pkt 3 na łączną kwotę 170.892,86 zł Spółka uregulowała je do kwoty 64.505,01 zł brutto, natomiast należności określone w pkt 7 zostały uregulowane w całości. W tym stanie rzeczy po przedstawieniu w sposób szczegółowy swojej obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej skarżąca kasacyjnie uważa, że nałożenie na nią obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł było w tej sytuacji niewykonalne w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 w związku z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z tego powodu, że brak wykonania nakazu Inspektora Pracy nie wynikał ze złej woli skarżącej co do zaspokojenia należności wobec pracowników, lecz z braku środków finansowych na ten cel. Przez to ten środek egzekucyjny jest nie tylko niecelowy, ale również niewspółmierny i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji Spółki, ponieważ brak wykonania nakazu wynika z faktycznej niemożności jego wykonania. Skarżąca w dalszym ciągu podejmuje wysiłki zmierzające do utrzymania miejsc pracy na rzecz ok. 130 zatrudnionych przez nią pracowników oraz na rzecz bieżących wynagrodzeń, co w obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej uznaje za zadanie priorytetowe. W związku z tym fakt nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia tylko pogłębi trudną sytuację finansową Spółki. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy w postępowaniu administracyjnym, całkowicie pominął podnoszony przez skarżącą zarzut niewspółmierności i nieadekwatności kary grzywny wobec faktu niewypłacalności skarżącej oraz częściowego, znacznego wykonania obowiązku, nie wskazując motywów dotyczących określenia wysokości grzywny, co stanowi naruszenie art. 11 K.p.c. (powinno być "K.p.a.", jak w petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem było ostateczne postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. utrzymujące w mocy postanowienie o wymierzeniu skarżącej, na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej powoływanej "u.p.e.a.") grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego w prowadzonym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. postępowaniu egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekwowany obowiązek wynika z wydanego przez ww. Inspektora Pracy nakazu z dnia (...) czerwca 2007 r. zobowiązującego Spółkę jako pracodawcę do wypłacenia jej pracownikom określonych w nakazie należności. Z brzmienia powołanego art. 119 § 1 u.p.e.a. ("grzywnę (...) nakłada się") wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (art. 1 u.p.e.a.). Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, kiedy organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia nakładanej przez organ egzekucyjny określone zostały w art. 121 § 2-5 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. art. 121 § 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji wysokość nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 5000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej - kwoty 25000 zł. Wynika stąd, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Inspektor Pracy jako organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jest poza sporem, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja finansowa zobowiązanego podmiotu, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Tymczasem postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z (...) października 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest w ogóle pozbawione uzasadnienia, natomiast uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego, tj. Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia (...) listopada 2009 r. ogranicza się do wskazania na nietrafność podniesionego w zażaleniu argumentu dotyczącego niewykonalności obowiązku oraz do stwierdzenia, że częściowe wykonanie obowiązku przez Spółkę nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie postanowienia o wymierzeniu grzywny. Pozostały wywód nie pozostaje w związku ze sprawą zastosowania środka egzekucyjnego, odnosi się bowiem do zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji wobec Spółki jako pracodawcy. W uzasadnieniach postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniono natomiast, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 10000 zł oraz dlaczego, mając na uwadze sytuację ekonomiczną Spółki, a także wzgląd na podejmowane przez Spółkę starania o utrzymanie miejsc pracy, kwota 10000 zł uznana została za właściwą. Okoliczności tej Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, mimo iż we wnoszonych środkach odwoławczych Spółka podnosiła kwestię nieadekwatności wysokości grzywny w aspekcie celowości i efektywności prowadzonej egzekucji. Uzasadnia to zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 P.p.s.a. Z tych samych względów za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeżeli zarówno postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu drugiej instancji nie zawierają uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy określając wysokość orzeczonej grzywny, to już z tego względu trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku tę istotną kwestię pominął. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały więc koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.