II SA/Bd 346/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Jana S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] 2007r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2005 r. (sygn. akt [...] ), skazującym J. P. S. za spowodowanie wypadku drogowego ze skutkiem śmiertelnym i orzeczonym środkiem karnym - zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów na okres 5 lat, Starosta Ż. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), dalej k.p.a. wezwał skazanego pismem z dnia [...] 2005 r. znak: [...], do zgłoszenia się w ciągu 7 dni do Starostwa Powiatowego w Ż. - Wydziału Komunikacji i Dróg w sprawie zwrotu prawa jazdy lub złożenia oświadczenia o nie posiadaniu uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu 4 listopada 2005 r. J. S. złożył oświadczenie potwierdzające okoliczność przekazania przez niego w tym dniu prawa jazdy nr 8696 kat. A, B pracownikowi Wydziału Komunikacji i Dróg w Starostwie Powiatowym w Ż., w następstwie czego pismem z dnia [...] 2005 r. został zawiadomiony o wykonaniu środka karnego - zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów na okres 60 miesięcy, począwszy od 4 listopada 2005 r. do 4 listopada 2010 r., Z możliwością ubiegania się po odbyciu tej kary o przywrócenie zatrzymanego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami. Pismem z dnia 11 grudnia 2006 r. adresowanym do Starostwa Powiatowego w S. i do Sądu Rejonowego w S. J. S. wystąpił z wnioskiem o "przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w sprawie zdania prawa jazdy i złożenia oświadczenia o nie posiadaniu uprawnień do kierowania pojazdami", zarzucając bezpodstawność działań organów administracji publicznej, które doprowadziły do złożenia przez niego w dniu 4 listopada 2005 r. posiadanego prawa jazdy. Podniósł, iż od dnia wypadku do momentu rozpoczęcia odbywania orzeczonej kary - środka karnego minęły prawie 2 lata, co jego zdaniem prowadzić może do kilkukrotnego odbywania kary za ten sam czyn. Ponadto wniósł o przywrócenie terminu złożenia zażalenia od decyzji Sądu, twierdząc iż został przez Sąd potraktowany jak bandyta, z czym jest jemu trudno żyć. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. nr [...] Starosta Ż., działając na podstawie art. 58 i 59 § 1 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia w sprawie zwrotu prawa jazdy i złożenia oświadczenia o nieposiadaniu uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż do złożenia przez stronę posiadanego dotychczas prawa jazdy doszło na mocy prawomocnego wyroku sądowego z dnia 6 października 2005 r. i w wykonaniu przewidzianego nim środka karnego - zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów w wyznaczonym okresie. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie tylko i wyłącznie na wydane w toku postępowania postanowienia, natomiast złożone przez stronę oświadczenie z dnia 4 listopada 2005 r. o zdaniu dokumentu prawa jazdy nie ma formy postanowienia i wobec tego nie zachodzi przesłanka warunkująca możliwość przywrócenia terminu do złożenia zażalenia w niniejszej sprawie. W odwołaniu od orzeczenia organu I instancji J. S. wyraził swoje niezadowolenie z treści wydanego rozstrzygnięcia jako nie uwzględniającego szeregu okoliczności dotyczących wypadku drogowego, wskutek czego doszło do jego skazania. Zdaniem odwołującego orzekający w sprawie organ w sposób jednostronny odnosi się do stanu faktycznego sprawy, wskazując jako jedynie poszkodowaną - zmarłą na skutek wypadku osobę pieszą, podczas gdy on także stał się osobą niesprawną psychicznie i fizycznie, w konsekwencji czego nie może znaleźć pracy i jest osobą bezrobotną na utrzymaniu matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy potwierdził słuszność przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej - art. 141 § 1 k.p.a. stanowiącego, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, ale jednocześnie zwrócił uwagę, że przepisy rozdziału IX k.p.a. o wezwaniach nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na wezwanie do dokonania czynności procesowych. W związku z powyższym stwierdzono, że skoro w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne wniesienie zażalenia na czynność organu I instancji w przedmiocie wezwania, to rozpoznanie wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w sprawie "zdania prawa jazdy i złożenia oświadczenia o nieposiadaniu uprawnień do kierowania pojazdamI' przez organ I instancji i wydanie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte wadą skutkującą jedynie uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bowiem nie ma w tym przypadku odpowiedniego zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego nie występuje w niniejszej sprawie odrębne postępowanie w przedmiocie wezwania do czynności procesowych, na potwierdzenie czego przywołano wyrok NSA z 22 kwietnia 2002 r., W sprawie sygn. akt IV SA 1439/99. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. S. zakwestionował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Przywołując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wskazał na krzywdzący charakter zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego uchylenie. Skarżący po raz kolejny wskazał na swoją trudną sytuację zdrowotną oraz finansową, wynikającą z faktu licznych obrażeń doznanych w czasie wypadku drogowego i ciągłą rekonwalescencją. Podniósł ponadto, powołując zebrany w aktach sprawy karnej materiał dowodowy, że do wypadku doszło nie tylko z jego winy i okoliczność ta powinna również zostać uwzględniona przy rozstrzyganiu mniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego niezrozumiałym jest fakt konieczności złożenia przez niego prawa jazdy po upływie prawie 2 lat od momentu zdarzenia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów odwołania i były brane pod uwagę przy jego rozpatrywaniu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oraz podkreślił, że nie mają one związku z samym przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie podkreślić należy iż, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez skarżącego podstawą - prawną art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późń. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten umożliwia Sądowi uwzględnienie skargi z innych powodów aniżeli wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO), jaki i postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] 2007 r, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ w sposób rażący naruszają przepisy procedury administracyjnej. Sąd przyjął, iż rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 110/00, nie publik.). SKO rozpatrując jako organ II instancji zażalenie skarżącego, stosownie do treści przepisu art. 138 k.p.a., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 144 k.p.a., zobligowany był do wydania jednego z takich rozstrzygnięć, jakie te przepisy przewidują, a więc: - utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia albo, - uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchylenia tego postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji, albo, - umorzenie postępowania odwoławczego ewentualnie, - uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i w doktrynie, przyjął się pogląd, iż przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, o czym świadczy kategoryczne emueratywne wyliczenie zachowań organu administracji II instancji. Podkreśla się, że art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. , sygn. akt III SA/Wa 1634/05, System Informacji Prawnej Lex nr 192094, wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. V SA 481/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SAlWa 173/05 Palestra 2005/3-10/200 i inne oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, 5 wydanie str. 590, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zamykacze, 2005, wyd. II, rozdz. I pkt 1). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji albo postanowienia (jak w tej sprawie) o sentencji innej niż wymienione w omawianym przepisie. W rozpatrywanej sprawie SKO, w wyniku wniesionego zażalenia wydało postanowienie o treści: "uchylić w całości zaskarżone postanowienie", powołując przy tym, jako podstawę rozstrzygnięcie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który jak to wyżej wykazano nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia bez jednoczesnego umorzenia postępowania pierwszej instancji. To, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest w niniejszej sprawie, na mocy odesłania zawartego wart. 144 k.p.a. (na co organ odwoławczy nie wskazał), stosowany jedynie "odpowiednio", tego faktu nie zmienia, a SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawia. Tak więc stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez SKO nie mieści się w katalogu zamieszczonym wart. 138 k.p.a., co oznacza rażące naruszenie tegoż przepisu, o jakim mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy ponadto stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu I instancji poprzedzające orzeczenie SKO wydane zostało bez podstawy prawnej. Na wstępie wskazać należy, że przywrócenie terminu, o jakim mowa wart. 58 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, wyd. 5) Stosownie do treści przepisu art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Czynnością procesową, którą zamierzał podjąć skarżący było, jak wynika to wprost z jego pisma z dnia 11 grudnia 2006 r. (k -12 akt administracyjnych), złożenie zażalenia w sprawie zdania prawa jazdy. Skarżący uważał, że przekroczył termin do złożenia tego zażalenia i dlatego wniósł o jego przywrócenie. Tymczasem, stosownie do treści przepisu art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie tylko na wydane w toku postępowania postanowienia i to wtedy, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszej sprawie Starosta Ż. nie wydał postanowienia. Odebrał od skarżącego jedynie dokument - prawo jazdy i pisemne oświadczenie, że ten dokument zdał. Na tego rodzaju czynności o charakterze materialno - technicznym, zażalenie nie przysługuje. Nie można więc przywracać terminu na wykonanie czynności nie przewidzianej przepisami k.p.a. Z tego samego powodu nie można też odmawiać przywrócenia terminu do złożenia takiego zażalenia. Przepis art. 59 § 1 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, ale niewątpliwie dotyczy to sytuacji, w której dochodzi do merytorycznej oceny przesłanek przywrócenia terminu, co nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie, ze względów wyżej wskazanych. Zatem postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia w sprawie zwrotu prawa jazdy należy uznać za wydane bez podstawy prawnej. Należy ponadto zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 59 § 2 k.p.a., o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia, czyli organ wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie. W niniejszej sprawie kwestią przywrócenia terminu do wzniesienia zażalenia zajmował się organ I instancji, nie będąc do tego ustawowo umocowany. Istotne jest także, to że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, zażalenie nie przysługuje, ponieważ postanowienie takie, zgodnie z przepisem art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne. Analizując akta niniejszej sprawy, Sąd stwierdził że, od chwili otrzymania zawiadomienia o skazaniu organy administracji nie postąpiły prawidłowo. Aktualnie nie budzi bowiem wątpliwości to, że w przypadku poinformowania organu przez Sąd o prawomocnym orzeczeniu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, właściwy miejscowo starosta, wydaje z urzędu, na podstawie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557; z późno zm.) w zw. z art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908;z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. decyzją administracyjną, którą cofa uprawnienie do kierowania pojazdami i wskazuje początek biegu okresu, w którym obowiązuje zakaz kierowania pojazdami. Od takiej decyzji przysługuje stosowne odwołanie do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 361/05, System Informacji Prawnej Lex nr 196288, który dotyczy decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 8 czerwca 2004 r.). Przypomnieć wypada, że w niniejszej sprawie, Starostwo Żnińskie po otrzymaniu zawiadomienia o skazaniu skarżącego, zamiast wydać z urzędu decyzję cofającą uprawnienia do kierowania pojazdami, wezwało skarżącego w trybie art. 50 k.p.a., do zgłoszenia się do urzędu w sprawie zwrotu prawa jazdy. Następnie prawo jazdy skarżącemu odebrano. Wybór takiego sposobu załatwienia sprawy był oczywiście niewłaściwy. Dodatkowo należy jednak wskazać, że wezwanie, w trybie art. 50 k.p.a. jest czynnością procesową organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, której treścią jest nakazanie osobom, do których wezwanie zostało skierowane, wzięcie udziału w podejmowanych czynnościach procesowych, albo złożenia wyjaśnień lub zeznań, pod rygorem zastosowania środków przymusu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zamykacze, 2005 wyd. II). Oczywistym jest, że do takiego wezwania może dojść tylko w sytuacji, gdy organ administracji wszczął postępowanie administracyjne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto omawiane wezwanie nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 54 § 1 pkt 3,4,6 k.p.a. Poza tym wszystkim, co powyżej zostało wskazane, należy jeszcze stwierdzić, że organ I instancji, po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 11 grudnia 2006 r., zwierającego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w sprawie zdania prawa jazdy, powinien postąpić zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną wart. 8 k.p.a. i zwrócić się do skarżącego z pytaniem po pierwsze: czy jego pismo z dnia 11 grudnia 2006 r. jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia w sprawie zadnia prawa jazdy, a jeżeli tak, to powinien poinformować go, że złożenie takiego wniosku jest w tej sprawie niemożliwe, po drugie: czy jego pismo jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w S., gdyż w uzasadnieniu tego pisma napisał, że wnosi o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od decyzji Sądu, a pismo adresował zarówno do Sądu Rejonowego w S., jak i do Starostwa Powiatowego; a jeżeli tak, to organ powinien, wydać postanowienie o zwrocie pisma w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Reasumując Sąd uznał, że co do zaskarżonego postanowienia SKO w B. jak i postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] 2007 r., należy stwierdzić ich nieważność zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania unieważnionych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.