II SA/Bd 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Rojewo z dnia 27 września 2018 r. nr XLII/271/2018 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Rojewo nr XLII/271/2018 z dnia 27 września 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rojewo (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2018 r., poz. 4921), zarzucając, że narusza on art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że § 13 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rojewo stanowi, że: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, a w przypadku wyprowadzania poza teren nieruchomości do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie na smyczy, a w przypadku ras uznanych za agresywne na smyczy i w kagańcu". Wychodząc z założenia, że regulamin ma jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w przepisie źródłowym, zdaniem Prokuratora brak jest podstaw do poszerzenia ich zakresu, dlatego przyjąć należy, iż przytoczony przepis wydany został z naruszeniem obowiązującego prawa. Skarżący wskazał, że przedmiotem przepisu są "zwierzęta domowe", a w dalszej części "(zwierzęta) ras uznawanych za agresywne" w związku z czym jego literalna wykładnia wskazuje, że nie dotyczy on jedynie psów, lecz wszystkich gatunków zwierząt domowych i nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, a powyższe ograniczenia w oczywisty sposób wykraczają poza ustawowe upoważnienie jako rażąco nieproporcjonalne i ingerujące w prawa rzeczowe posiadaczy zwierząt. Ponadto wskazano, że nie sposób utożsamić "terenów prywatnych do użytku wspólnego", o których mowa w ustawie, do stworzonej przez uchwałę kategorii "terenu nie będącego terenem osoby utrzymującej zwierzęta" (podobnie: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSN 618/14 LEX 1990891). Niezależnie od podniesionych powyżej kwestii Prokurator zakwestionował także zakres obowiązku nałożonego na osoby utrzymujące zwierzęta (nawet gdyby ograniczyć go jedynie do psów) - wyprowadzania ich na smyczy, a w przypadku ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, bowiem podobny przepis nakładający (węższy) obowiązek prowadzenia psów na uwięzi i m.in. ras psów uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu zawierał poprzednio obowiązujący Regulamin utrzymania czystości i porządek na terenie Gminy Rojewo, lecz jego nieważność w tym zakresie orzeczona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 801/18. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Rojewo – Wójt Gminy Rojewo poinformował, że Gmina Rojewo podjęła w ramach autokontroli czynności zmierzające do usunięcia wskazanego naruszenia prawa, bowiem podniesiony zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Gminy Rojewo Nr XL/271/2018 Rady Gminy Rojewo z dnia 27 września 2018 roku przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, jest słuszny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą zaistnieć przy ustanawianiu aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego wydania. Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W przypadku spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 27 września 2018 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rojewo), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacja zawarta w przepisie § 13 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rojewo, stanowiąc, że: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, a w przypadku wyprowadzania poza teren nieruchomości do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie na smyczy, a w przypadku ras uznanych za agresywne na smyczy i w kagańcu", narusza określony przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zakres materii przekazanej do regulacji organowi stanowiącemu gminy. Odnośnie powyższej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12. W orzeczeniu tym NSA odwołał się do stanowiska doktryny prawa karnego nawiązującego m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazał przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów (czy także innych zwierząt – jak w przedmiotowym przypadku) na smyczy, a w określonych przypadkach również w kagańcu - niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez prawodawcę gminnego, w którym zobowiązano właścicieli określonej kategorii zwierząt do wyprowadzania ich na uwięzi i w nałożonym kagańcu. Obciążono ich zatem bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania zwierzęcia wyłącznie na uwięzi i w nałożonym kagańcu. W ocenie Sądu zastosowanie takiego ograniczenia w odniesieniu do zwierząt ras uznawanych za agresywne nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca - w odniesieniu do psów - nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która niewysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonej uchwały dyskwalifikuje wskazaną regulację. Ponadto przedmiotem zakwestionowanego przepisu są "zwierzęta domowe", a w dalszej części "(zwierzęta) ras uznawanych za agresywne" w związku z czym przyjąć należy, że nie dotyczy on jedynie psów, lecz wszystkich gatunków zwierząt domowych i nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek trzymania ich na terenie swojej nieruchomości. Takie ograniczenie - jak słusznie zauważył autor skargi, w oczywisty sposób wykracza poza ustawowe upoważnienie jako nieproporcjonalne i ingerujące w prawa rzeczowe posiadaczy zwierząt. Co więcej o ile możliwe jest zidentyfikowanie ras psów uznanych za agresywne (ich wykaz zawiera ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne), o tyle w przypadku innych rodzajów zwierząt domowych (np. kotów) brak jest kryteriów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, czy należą one do kategorii "ras uznanych za agresywne" (przykładowo brak jest wykazu ras kotów uznanych za agresywne). Właściciel zwierzęcia domowego powinien jednoznacznie wiedzieć i rozumieć jakie obowiązki są na niego aktem prawa miejscowego nałożone. Tymczasem brak regulacji, które choćby pośrednio wskazywałyby, która rasa zwierząt (poza psami) jest rasą agresywną, a która nie jest. Nadto cały szereg zwierząt np. kotów nie jest rasowych. Analizując powyższe niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Tymczasem przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z - wynikającą z art. 2 Konstytucji RP - zasadą poprawnej legislacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 oraz wskazane tam orzecznictwo). Także zatem w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił zarzuty Prokuratora i stosownie do art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 13 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Rojewo nr XLII/271/2018 z dnia 27 września 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rojewo.