II SA/Bd 351/07

Dnia 27 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi Inny T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opuszczenia kraju 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] 2006, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 351/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Ś., na podstawie art. 97 ust. 1 i 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 128, poz. 1175) zobowiązał I. T. wraz z dzieckiem N. T. do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie do dnia 6 grudnia 2006 r., nadając jednocześnie temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach uzasadnienia wskazano, iż z ustaleń Komendy Powiatowej Policji w Ś. wynika, iż wyżej wymieniona przebywa nielegalnie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej - posiada paszport ważny do dnia 12 lutego 2010 r., lecz nie posiada wizy. W odwołaniu od powyższej decyzji I. T. wniosła o jej uchylenie oraz udzielenie zezwolenia na pobyt na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jak również wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania. Zarzuciła przy tym organowi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 95 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Odwołująca się podniosła, iż łączą ją silne więzy rodzinne z obywatelem polskim Andrzejem S., bowiem od czasu kiedy przebywa w Polsce, tj. od 5 lat, żyje z nim w konkubinacie, z którego to związku urodziło się im dziecko N. S., uznana w świetle protokołu z dnia 10 kwietnia 2006 r. za dziecko wyżej wymienionego. Wskazała także, iż wprawdzie nie dopełniła obowiązku przedłużenia pozwolenia na pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże nie można uznać, iż jej pobyt jest niepożądany w Polsce. Zdaniem odwołującej się jej pozostanie w Polsce nie będzie również powodowało jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa tegoż kraju ani dla jego interesów gospodarczych i politycznych. Odwołująca się wywiodła ponadto, iż nakazanie jej opuszczenia kraju stanowi działanie nieuwzględniające interesu dziecka, jak i interesu ogólnospołecznego, a zatem sprzeczne jest także z zasadami współżycia społecznego. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji z dnia [...] 2006 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] po uzupełnieniu materiału dowodowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i wyznaczył nowy termin - do 7 dni od dnia doręczenia tejże decyzji. W pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję obejmując niniejszym rozstrzygnięciem córkę I. T., obywatelkę Ukrainy małoletnią N.l S. ur. 13 listopada 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w chwili wjazdu I. T. do Polski, tj. 23 lutego 2002 r., wydano decyzję o ograniczeniu terminu jej pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do dnia 9 marca 2002 r. z powodu posiadania niewystarczającej ilości środków finansowych. Mimo to wyżej wymieniona nie opuszczała terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres 4 lat ani nie zgłosiła się do właściwych organów celem zalegalizowania swojego pobytu w Polsce oraz dopełnienia obowiązku meldunkowego, wypełniając tym samym dyspozycję art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda podkreślił ponadto, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 53 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy, gdyż zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, o którym mowa w tymże przepisie, wydawane jest na wniosek cudzoziemca przebywającego na terytorium Polski legalnie i organy administracji publicznej nie posiadają legitymacji do udzielenia tego zezwolenia z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego nietrafny jest również zarzut strony dotyczący naruszenia art. 95 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż to w wyniku niedbalstwa I. T. i Andrzeja S. dopiero po 4 latach uregulowano sytuację prawną ich córki (w zakresie ojcostwa A. S.). Ponadto Wojewoda stwierdził, iż związki rodzinne łączące odwołującą się z Polską nie usprawiedliwiają nielegalnego pobytu w niej i nie zwalniają strony z obowiązku poszanowania polskiego prawa. Wskazując, iż N. S. posiada obywatelstwo ukraińskie, ponieważ została uznana przez Andrzeja S. dopiero 5 grudnia 2006 r., a więc nie ma zastosowania do niej art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, organ wywiódł, iż naruszenie przez I. T. oraz jej małoletnią córkę obowiązujących w naszym kraju przepisów (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy), czyni ich pobyt na terytorium Polski niepożądanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] I. T. zarzuciła jej naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie Polskim przez jego niezastosowanie i uznanie, że małoletnia N. S. ma obywatelstwo ukraińskie, co w efekcie doprowadziło do objęcia jej nakazem opuszczenia kraju. Ponadto podniosła, iż uchybiono art. 37 ust.1 Konstytucji ograniczając możliwość korzystania przez jej córkę N. S., mającą polskie obywatelstwo, z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji poprzez zakazanie jej przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazała również, iż doszło do naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 i 285; ze zm.) mającego postać ingerencji w posiadane przez nią prawo do poszanowania życia rodzinnego w sytuacji, gdy nie zachodził żaden z enumeratywnie wyliczonych w tymże przepisie przypadków uzasadniających taką ingerencję. Organ nie wziął, jej zdaniem, pod uwagę sytuacji osobistej i rodzinnej, w jakiej się znalazła ona i jej córka, a także konkubent, jak również nie rozważył również skutków, jakie będzie niosła za sobą wydana przez niego decyzja, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 kpa. Skarżąca wywiodła ponadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 93 § 1 kro oraz art. 97 § 1 kro, gdyż ogranicza ono wykonywanie władzy rodzicielskiej przez obojga rodziców, pozbawiając niejako tego prawa Andrzeja S. Narusza ono jej zdaniem, również art. 95 § 3 kro, nieuwzględniając dobra i interesu dziecka – N. S. Podnosząc wymienione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zniesieniu nakazu opuszczenia kraju przez nią i jej córkę, a nadto - o wstrzymanie wykonania tejże decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Między innymi odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Wyjaśnił jednocześnie, iż kwestie związane z obywatelstwem dziecka w sytuacji, gdy po jego urodzeniu dokonane zostało ustalenie osoby jednego z rodziców, gdy drugie jest znane (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), reguluje art. 7 ust. 1 tejże ustawy, w myśl, którego zmiany w ustaleniu osoby albo obywatelstwa rodziców podlegają uwzględnieniu przy określaniu obywatelstwa dziecka, jeżeli nastąpiły przed upływem roku od dnia urodzenia dziecka. W niniejszej zaś sprawie N. S. urodzona 13 listopada 2002 r. została oficjalnie uznana przez Andrzeja S. za córkę dopiero w dniu 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 maja 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz.1270) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę wydaje rozstrzygnięcie kasacyjne i nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje organów administracji poprzez merytoryczne rozstrzyganie kwestii będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stąd też wniosek skarżącej o zniesienie nakazu opuszczenia kraju przez nią i jej córkę wykracza poza uprawnienia Sądu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisana w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. 1993 r., Nr 61, poz. 284) gwarantuje w art. 8 ust. 1 każdemu, a więc również wszystkim cudzoziemcom znajdującym się w zakresie jurysdykcji państwa, prawo do poszanowania życia rodzinnego. Podobny zapis zawiera Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, otwarty do podpisu w Nowym Jorku w dniu 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. 1977 r., Nr 38, poz.167), który w art. 17 stanowi, że nikt nie może być narażony między innymi na samowolną lub bezprawną ingerencją w jego życie prywatne, rodzinne, dom, czy korespondencję. Zgodnie zaś, z art. 8 ust. 2 wymienionej Konwencji, ingerencja władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia rodzinnego jest dopuszczalna tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Z kolei w art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. sformułowana została zasada, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego porządku prawnego i ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Nie może budzić wątpliwości, że prawo do poszanowania życia rodzinnego, o którym mowa w art. 8 Konwencji, obejmuje prawo do poszanowania wspólnego zamieszkiwania członków rodziny. Pojęcie rodziny w rozumieniu art. 8 Konwencji jest przy tym szersze, niż to wynika z definicji członka rodziny zawartej w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie życia rodzinnego odnosi się do rodzin opartych tak na małżeństwie, jak i związkach nieformalnych – faktycznych (konkubinacie). Poza tym w zakres życia rodzinnego wchodzą związki między rodzicami a dziećmi. Na podstawie Konwencji podlegają ochronie więzi rodzinne pomiędzy dzieckiem i ojcem nawet wówczas, gdy łączy ich jedynie więź biologiczna, a nie prawna, o ile istniejące między nimi stosunki wskazują na istnienie rzeczywistych więzi rodzinnych. Tym bardziej o takich więziach można mówić w przypadku uznania pochodzącego z nieformalnego związku dziecka przez jego ojca. Decyzja zobowiązująca do opuszczenia kraju, podobnie jak decyzja wydalająca z kraju, ingeruje w życie rodzinne, bowiem jeśli rodzina chce przebywać razem, zmuszona zostaje do wybrania innego kraju pobytu – kraju trzeciego lub kraju ojczystego cudzoziemca. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy materialnoprawną podstawę decyzji obligującej I. T. i jej córkę do opuszczenia Polski stanowi przepis art. 97 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2006 r., Nr 234, poz. 1694), w związku z ustalonym w toku postępowania przed organem I instancji nielegalnym pobytem wyżej wymienionych – bez wizy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie, że wobec naruszenia obowiązującego porządku prawnego pobyt cudzoziemki i jej małoletniej córki na terytorium Polski jest niepożądany. Tymczasem żadna z wymienionych w art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przesłanek uzasadniających ingerencję władzy publicznej w życie rodzinne nie stanowi, że sam fakt naruszenia prawa przez cudzoziemca przesądza o konieczności takiej ingerencji. Artykuł 8 ust. 2 Konwencji wymaga, by ingerencja władzy publicznej, była konieczna i miała na celu ochronę wartości w nim wskazanych. W niniejszym przypadku zgromadzony materiał dowodowy świadczy o istniejących faktycznych więzach rodzinnych, skoro I. T. od ponad 5 lat zamieszkuje z obywatelem polskim Andrzejem S., wspólnie z nim wychowuje uznaną prawnie przez niego za własne dziecko obecnie już ponad 4 - letnią córkę, obywatelkę Ukrainy N. S. i prowadzi wspólne z nim gospodarstwo domowe pozostając na jego utrzymaniu. W związku z powyższymi ustaleniami, do I. T. i N. S. znajduje pełne odniesienie ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że ograniczenia prawa do życia rodzinnego, poprzez ingerencję w nie, muszą być proporcjonalne do celu, któremu mają służyć (konieczne), a zgodnie z zasadą proporcjonalności - jak trafnie podniesiono w skardze uwzględnić należało nie tylko naruszenie przez stronę polskiego prawa, lecz także rozważenia wymagała sytuacja osobista i rodzinna strony, w tym między innymi dość długi okres pobytu w Polsce, ewentualnie przeszkody i przeciwwskazania do zamieszkania całej rodziny w kraju pochodzenia strony, co obejmuje również skutki wynikające dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do innego kraju, jak również - skutki ewentualnego rozstania z Andrzejem S., zwłaszcza w aspekcie dobra małoletniej N. Powyższe okoliczności nie były jednak przedmiotem analizy żadnego z wydających rozstrzygnięcia organów, bowiem rozpoznając sprawę nie uwzględniły one art. 8 Konwencji. Jak wynika zaś z protokołu przesłuchania Andrzeja S., nie widzi on możliwości przeniesienia się na terytorium Ukrainy, gdyż w Ś. zajmuje mieszkanie matki przebywającej pod innym adresem, jest tu zatrudniony w firmie budowlanej, w Polsce też prowadzi na własny rachunek działalność gospodarczą. Zatem decyzja, której adresatkami są I. T. i małoletnia N. spowoduje jego rozstanie z matką wspólnego dziecka oraz dzieckiem i vice versa. Jak przy tym wyżej wspomniany podkreślił, zamierza zawrzeć z I. T. związek małżeński. Niezależnie od tego, by ingerencja w życie rodzinne skarżącej była w świetle art. 8 ust. 2 Konwencji usprawiedliwiona (dopuszczalna), niezbędne było wskazanie i jednocześnie wykazanie, iż konieczność zobligowania jej do opuszczenia Rzeczypospolitej Polskiej spowodowana została konkretnie względem na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę prawa i wolności innych osób. Wymagałoby to poczynienia ustaleń odnoszących się do przyszłości, mianowicie prognozy skutków dalszego pobytu skarżącej w Polsce. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej nie wynika, by w ogóle analizowano przesłanki uzasadniające realne zagrożenie ze strony skarżącej dla wskazanych wyżej wartości chronionych przepisem ust. 2 art. 8 Konwencji. Obydwa organy ograniczyły się do ogólnikowego stwierdzenia, iż z uwagi na naruszenie obowiązującego porządku prawnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemki i jej małoletniej córki na terenie Polski jest niepożądany. Podnieść w tym miejscu należy, że przebywanie po upływie ważności wizy nie zawsze musi przesądzać o stworzeniu przez cudzoziemca w przyszłości zagrożenia dla porządku prawnego, czy też porządku publicznego. Reasumując celem podjęcia decyzji zobowiązującej I. T. i N. S. do opuszczenia Polski niezbędne było, nie tylko spełnienie przez nie warunku wymienionego w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r., lecz również musiały być wykazane przesłanki, o których mowa w art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Uznając, iż w powyższym aspekcie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania nakazujących organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, inaczej mówiąc – dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnić nie tylko interes społeczny, lecz również słuszny interes obywatela (art. 7 kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (bowiem zważywszy na ochronę życia rodzinnego wynikającą z art. 8 Konwencji decyzja nakazująca opuszczenie kraju może okazać się wadliwa) orzeczono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jak w sentencji. Sąd podzielił wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, iż nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie jego treści, bowiem przesłanki zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie stanowią, w świetle art. 89 wymienionej, ustawy przeszkody w wydaniu decyzji o wydaleniu cudzoziemca, czy też decyzji obligującej go do opuszczenia terytorium RP, w związku z czym nie było potrzeby ich analizowania w toku prowadzonego postępowania. Poza tym w związku z powyższym udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wymagałoby złożenia w tym zakresie przez cudzoziemca wniosku, który podlegałby rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Nie jest również trafny zarzut skargi, iż Wojewoda niewłaściwe zinterpretował przepisy art. 7 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. 2000 r., Nr 28 poz. 353; ze zm.), w wyniku czego błędnie uznał małoletnią N. S. ur. [...] 2002 r. za obywatelkę Ukrainy. Jak prawidłowo wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, uznanie małoletniej przez jej ojca obywatela polskiego po roku od daty jej urodzenia skutkowało brakiem możliwości nabycia przez nią obywatelstwa polskiego, tj. zgodnego z obywatelstwem ojca. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przepis art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy Kodeks rodziny i opiekuńczy (Dz. U. 1964 r., Nr 9, poz. 59; ze zm.) i w świetle treści zawartego w nim unormowania uznanie dziecka wywiera skutki ex tunc, czyli na przyszłość. Małoletnia nie nabyła zatem obywatelstwa polskiego przez urodzenie w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Podnieść w tym miejscu należy, że w ocenie Sądu treść sentencji decyzji organu I instancji wskazuje na objęcie, nią obok I. T., także małoletniej N. T. (obecnie S.), zaś Wojewoda w swej decyzji jedynie zaakcentował powyższe i uzupełnił braki uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie