II SA/Bd 351/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 40 ( czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (k. 30 akt administracyjnych), Prezydent Miasta W. z upoważnienia którego działała Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego S .. C., przyznał zasiłek rodzinny na dzieci: E. C. i E. C., na okres od [...] września 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r., a ponadto dodatki do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W związku z otrzymaną od skarżącego w dniu [...] listopada 2008 r. informacją o zmianie dochodów w wyniku zmiany miejsca pracy, Prezydent decyzją z dnia [...} listopada 2008 r. (k. 39 akt administracyjnych) uchylił od [...] października 2008 r. ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., na mocy której skarżący nabył prawo do świadczeń rodzinnych na E. i E. C. Decyzja z [...] listopada 2008 r. została w dniu [...] grudnia 2008 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (k. 44 akt administracyjnych), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia był braki zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustalenia dochodu utraconego w związku z rozwiązaniem przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2008 r. poprzedniej umowy o pracę oraz dochodu uzyskanego w związku z zawarciem nowej umowy o pracę w dniu [...] sierpnia 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił od dnia [...] października 2009 r. ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej zasiłku rodzinnego na dzieci: E. C. i E. C. Organ ustalił, iż skarżący S. C. w okresie od [...] czerwca 2003 r. do [...] sierpnia 2008 r. był zatrudniony w Zakładzie [...] a od [...] sierpnia 2008 r. podjął zatrudnienie w firmie [...] S.A. W pierwszym pełnym miesiącu pracy w nowym miejscu zatrudnienia uzyskał dochód w wysokości [...] zł netto. Uwzględniając dochody z innych źródeł organ, w oparciu o przepisy art. 5 ust. 4, art. 3 pkt 23 oraz art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.ś.r.") organ ustalił, iż w roku 2007 rodzina skarżącego osiągnęła dochód w wysokości [...] zł. W okresie od [...] września 2008 r. do [...] września 2008 r., po odliczeniu [...] zł dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. Natomiast w okresie od [...] października 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. do miesięcznego dochodu rodziny organ doliczył dochód uzyskany z tytułu nowego zatrudnienia w wysokości [...] zł miesięcznie, wskutek czego miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Tymczasem stosownie do art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą ustalenia, czy skarżącemu przysługuje świadczenie rodzinne w okresie zasiłkowym od [...] września 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. stanowił dochód rodziny uzyskany w 2007 r. Z zaświadczenia z urzędu skarbowego wynika, że dochód skarżącego w tym okresie wynosił [...] zł. Po uwzględnieniu pomniejszeń, o których mowa w art. 3 pkt 1a u.ś.r. wysokość dochodu rodziny wynosiła [....] zł. Po powiększeniu o kwotę dochodu z tytułu uzyskiwanego stypendium ([...] zł), dochód rodziny wynosił [....] zł, co daje miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości [...] zł. W związku z rozwiązaniem umowy o pracę w dotychczasowym miejscu pracy ([...] sierpnia 2008 r.) oraz podjęciem zatrudnienia w nowym miejscu pracy ([...] sierpnia 2008 r.) doszło do utraty i uzyskania dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 u.ś.r. Z zaświadczenia dotychczasowego pracodawcy wynika, że miesięczny dochód utracony wynosił [...] zł. Odnośnie dochodu uzyskanego Kolegium wskazało, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881; z późn. zm.) do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 litera m) rozporządzenia winien to być dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca. Wobec tego dochód uzyskany Kolegium ustaliło w oparciu o zaświadczenie nowego pracodawcy o wynagrodzeniu skarżącego z pierwszego pełnego miesiąca tj. z września 2008 r. Z zaświadczenia tego (k. 54 akt administracyjnych) wynika, że dochód związany z podjęciem zatrudnienia wynosi [...] zł. Wynika to z wyliczenia: [...] (przychód) – [...] (koszty uzyskania) – [....] (składki ZUS) – [....] (podatek) – [...] (składka na ubezpieczenie zdrowotne w pełnej wysokości). Wobec tego miesięczna kwota dochodu rodziny skarżącego po uwzględnieniu utraty i uzyskania dochodu wynosi: [...] zł (co wynika z wyliczenia: ([....]: 12 miesięcy) – [...] zł + [....]zł), co daje dochód na jedną osobę w wysokości [....] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych tj. 504 zł, a także kryterium dochodowe zwiększone o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego tj. kwotę [....] zł (504 zł + 48 zł). W skardze do sądu administracyjnego S. C. opisał swoją sytuację osobistą, wskazując iż po odejściu żony samotnie wychowuje dwoje dzieci. W sierpniu 2008 r., kiedy zmieniał pracę, jego dochód (z pracy w starym i nowym miejscu) wyniósł [....]ł, nie sądził więc, że przekroczył próg dochodowy. Zdaniem skarżącego właśnie dochód z miesiąca sierpnia, a nie września, powinien być uwzględniany przy obliczaniu jego dochodów. Skarżący zakwestionował ustaloną przez Kolegium wysokość dochodu w nowym miejscu pracy wskazując, iż faktycznie we wrześniu otrzymał tytułem wynagrodzenia nie [....] zł, ale [....]zł. Oznacza to, że we wrześniu dochód na osobę wynosił [...] zł, co przekracza wprawdzie dochód na poziomie 504 zł, ale nie przekracza kryterium dochodowego zwiększonego o najniższy zasiłek rodzinny (552 zł). Zwrócił uwagę, iż po uwzględnieniu wydatków na spłatę kredytu hipotecznego, opłat za mieszkanie, energię, wodę dojazdy do szkoły, obiady i dojazdy do pracy faktycznie zostaje po [...] zł na osobę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie skarżący przedstawił zaświadczenia dotyczące uzyskiwanych dochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.;), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Z tego względu Sąd nie może uwzględnić skargi biorąc pod uwagę wskazane przez skarżącego wydatki na spłatę kredytu hipotecznego, utrzymanie mieszkania, dojazdy czy żywność. Kwoty, o jakie można obniżyć przychody, aby wykazać "dochód" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje art. 3 pkt 1 u.ś.r. Przepis ten nie wymienia tego rodzaju wydatków, jakie wskazał skarżący. Zasadnie natomiast skarżący czyni Kolegium zarzut w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za wrzesień 2008 r. tj. dochodu uzyskanego u nowego pracodawcy. Aczkolwiek zarzut ten nie został sprecyzowany ani oparty na konkretnej podstawie prawnej, jednakże zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ten sposób Sąd stwierdził, iż narusza ona zarówno prawo materialne jak i procesowe. Ustalając "dochód uzyskany" Kolegium przywołało się na przepisy § 18 i § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, nie precyzując, jak należy je rozumieć. Z wyliczeń dokonanych przez Kolegium wynika natomiast, iż organ uznał, że przez "dochód uzyskany" należy rozumieć ściśle dochód wykazany przez świadczeniobiorcę z pierwszego pełnego miesiąca, w którym uzyskiwał on dochód z nowego źródła (bez względu czy jest to dochód "przeciętny") - i taką też kwotę uwzględnić przy ustalaniu "dochodu ogółem" rodziny, warunkującej przyznanie świadczenia rodzinnego. Taka interpretacja zdaniem Sądu jest nieuzasadniona. Sposób ustalania dochodu, który stosownie do art. 23 ust. 5 u.ś.r. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego winien ustalić w rozporządzeniu, nie może bowiem być odczytywany w sposób sprzeczny z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 2 definiuje "dochód rodziny" jako dochód "przeciętny miesięczny (...)". W konsekwencji w art. 5 u.ś.r., wskazującym nieprzekraczalne kryterium dochodu, od którego uzależnione zostało przyznanie świadczenia rodzinnego, tam gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "dochodu rodziny", zgodnie ze wskazaną definicją należy zawsze brać pod uwagę dochód "przeciętny". W art. 5 u.ś.r. wskazano na sytuację pomniejszania dochodu rodziny o dochód utracony (ust. 4) lub powiększania o dochód uzyskany (ust. 4a). W obu tych przypadkach ustawodawca posługuje się pojęciem "dochodu rodziny", nie modyfikując jego znaczenia. Jednocześnie zarówno definicja "utraty dochodu" (art. 3 pkt 23 u.ś.r.) jak też definicja "uzyskania dochodu" (art. 3 pkt 24 u.ś.r.) nie wskazują, iż w tych przypadkach należy przy wyliczeniach dochodu rodziny przyjmować dochód inny niż "przeciętny". Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia wskazujący jak należy uwzględniać w dochodzie rodziny dochód uzyskany (w przeciwieństwie do § 17 ust. 1 rozporządzenia mówiącego o dochodzie utraconym) nie wypowiada się, czy "miesięczna kwota" dochodu uzyskanego ma być przyjmowana w wysokości "przeciętnej". Mając na względzie, iż przepisy rozporządzenia są wypełnieniem delegacji ustawowej zawartej w u.ś.r., nie można przyjmować takiego rozumienia przepisów rozporządzenia, które powodowałoby ich sprzeczność z ustawą. Wobec tego należy przyjmować, iż dodanie, stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia, do dochodu rodziny "miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego" przez członka rodziny po roku, z którego dochodu stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodziny – oznacza konieczność dodania "przeciętnej" miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 452/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Określony w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m) rozporządzenia wymóg przedstawienia dokumentu lub oświadczenia określającego wysokość dochodu uzyskanego z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny nie może być przy tym odczytywany jako nakaz przyjmowania wysokości dochodu uzyskanego w wysokości wskazanej w przedstawionym dokumencie, niezależnie od tego, czy wykazany został dochód "przeciętny" czy też dochód który np. został powiększony o jakiś nadzwyczajne, jednorazowe świadczenia związane ze stosunkiem pracy. W przedmiotowej sprawie Kolegium w istocie nie zbadało, jaki jest "przeciętny" miesięczny dochód skarżącego uzyskany u nowego pracodawcy. W aktach sprawy znajduje się umowa o pracę z nowym pracodawcą (k. 34 akt administracyjnych), gdzie wskazano jako wynagrodzenie kwotę [...] zł miesięcznie, z uwagą, iż pozostałe składniki wynagrodzenia przysługują wg obowiązującego "w [....]". Ponadto w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia spółki [...]., które jednakże wskazują różną wysokość wynagrodzenia skarżącego we wrześniu 2008 r.: w zaświadczeniu z dnia 12 listopada 2008 r. (k. 36 akt administracyjnych) jako wynagrodzenie miesięczne wskazano kwotę [....] zł netto, z dodatkową adnotacją (na odwrocie zaświadczenia) o przyznanych bonach obiadowych o wartości [...] zł netto; z kolei w zaświadczeniu z dnia 14 stycznia 2009 r. (k. 54 odw. akt administracyjnych) jako wynagrodzenie za ten sam okres wskazano kwotę [...] zł netto (brutto [...] zł), a ponadto wykazano bony obiadowe o wartości [...] zł. Natomiast w wydruku komputerowym z zestawieniem składników wynagrodzenia skarżącego za wrzesień 2008 r. (przy k. 41 akt administracyjnych) wykazano, iż w tym miesiącu przelano mu na konto kwotę [...] zł, przy czym oprócz płacy zasadniczej skarżącemu wypłacano premię i należność za akord, a tytułem ZUS pomniejszono dochód brutto o 419 zł (w zaświadczeniu z [...] stycznia 2009 r. z tytułu ZUS wynagrodzenie brutto pomniejszono o [....] zł). Kolegium nie wyjaśniło tych sprzeczności, a przede wszystkim nie wyjaśniło, czy podawane jako wynagrodzenie kwoty można uznać za wynagrodzenie "przeciętne", zwłaszcza w świetle obowiązującego u pracodawcy zakładowego układu zbiorowego pracy. Tym samym organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.). Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie niższej wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącego w nowym miejscu pracy, mogło skutkować ustaleniem dochodu rodziny poniżej ustawowego kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., a tym samym mogło skutkować brakiem potrzeby uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia przeciętnej miesięcznej wysokości dochodu uzyskanego, w szczególności uzyskując wyjaśnienia nowego pracodawcy w tej kwestii w kontekście wydawanych przez niego, różniących się od siebie zaświadczeń i dokumentów związanych z wypłatą wynagrodzenia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę koszty przejazdu skarżącego na rozprawę środkami komunikacji publicznej.