II SA/Bd 352/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia[...] , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") nakazał U. i R. N. (zwanymi dalej "inwestorami"), zam. w [...], rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno – garażowego na terenie działki nr 1227/3 przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że na wskazanej działce znajduje się budynek mieszkalno - garażowy. Został on wzniesiony w latach 70 – tych i posiadał wymiary: długość – 7,85 m, szerokość – 5,95 m, wysokość przy okapie – 5,95 m, wysokość przy kalenicy – 6,50 m. Właściciele budynku nie posiadają żadnej dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytku tego budynku. Zgłoszeniem z dnia 31 lipca 2006 r. inwestorzy powiadomili Starostwo Powiatowe w [...] o zamiarze remontu budynku oficyny, polegającego na wymianie stropodachu. Na podstawie przeprowadzonych oględzin Inspektor Powiatowy stwierdził jednakże, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych w latach 2006 – 2007 doszło nie tylko do wymiany stropodachu, ale także do jego podniesienia – po zakończeniu robót budynek ma wysokość przy okapie 6,55 m (podwyższenie o 60 cm), a przy kalenicy – 7,40 m (podwyższenie o 90 cm). Kubatura budynku zwiększyła się zatem o 35 m3. Doszło zatem do nadbudowy budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że mając na względzie iż przeprowadzona inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, prowadzono postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nakładając na inwestorów określone obowiązki. Nie zostały one jednakże wykonane, wskutek czego, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano rozbiórkę nadbudowanego budynku mieszkalno – garażowego. W odwołaniu skarżąca U. N. podniosła, że roboty budowlane były prowadzone w oparciu o dokonane zgłoszenie, a nie w ramach samowoli budowlanej. Organ nie zbadał, czy odstępstwa od dokonanego zgłoszenia wynikły z przyczyn technicznych. Pominął okoliczność, że prace były wykonywane nie przez inwestorów, ale przez firmę autora donosu – p. B., pod nadzorem kierownika budowy i to osoba dysponująca uprawnieniami uznała, iż z przyczyn technicznych należy nieznacznie podnieść dach i to zostało uczynione. Organ dopuścił się także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji albowiem kiedy właściciel sąsiedniej nieruchomości mając pozwolenie na budowę wybudował obiekt wyższy, organy uznały, że jest to tylko odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast w przypadku skarżącej uznał że jest to samowola budowlana. Odwołująca podniosła także, że sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera szczegółowego opisu przedmiotu rozbiórki. Nakazując rozbiórkę rzekomo nadbudowanego obiektu organ spowoduje, że zostanie on pozbawiony zadaszenia, i będzie stanowił zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Inspektora Powiatowego w części odnoszącej się do sentencji decyzji poprzez zastąpienie wyrażenia: "Państwu U. i R. N., zam. w [...], rozbiórkę części nadbudowanej budynku mieszkalno – garażowego na terenie działki nr 1227/3 przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę." na następujące: "Państwu U. i R. N., zam. w [...], rozbiórkę części nadbudowanej o kubaturze ok. 35 m3 budynku mieszkalno – garażowego na terenie działki nr 1227/3 przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Roboty rozbiórkowo – budowlane wykonać w następujący sposób: ― zdjąć pokrycie papowe dachu, ― rozebrać deski połaciowe dachu, ― rozebrać konstrukcje jednospadową dachu wraz z murłatami, ― rozebrać ściankę kolankową od frontu do wysokości 5,95 m od poziomu gruntu, a od strony tylnej do wysokości 6,50 m od poziomu gruntu, ― rozebrać ściany szczytowe, ― wykonać dach z rozebranych elementów poprzedniego dachu z ułożeniem nowej warstwy papy". W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Inspektor Wojewódzki ustalił, że doszło do wykonania nadbudowy budynku przy ul. [...] tj. doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że skarżący zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania remontu stropodachu tj. zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Natomiast inwestorzy wykonali nadbudowę obiektu, a więc zwiększenie jego kubatury, co podlega trybowi wynikającymi z art. 48 Prawa budowlanego, a nie dotyczy wykonywania robót budowlanych, co wiąże się z zastosowaniem art. 51 Prawa budowlanego. Wobec tego w przypadku jeżeli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu –ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczy obiektu tożsamego z nielegalnie budowanym – istnieje możliwość zalegalizowania obiektu. Wymaga to przedstawienia odpowiedniego zaświadczenia wójta lub decyzji. Ponadto konieczne jest, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego działając zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia nakłada wykonanie oznaczonych obowiązków. Brak ich wykonania oznacza, że nie jest możliwe kontynuowanie procedury legalizacyjnej. Miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż strony postępowania nie wykonały obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...]. Organ podniósł, że wymiary obiektu zostały ustalone na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania Inspektor Wojewódzki podniósł, że to na podmiocie dokonującym samowoli ciąży ryzyko poniesienia ewentualnych negatywnych skutków likwidacji naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Intencje podmiotu dokonującego samowoli, czyli świadomość i celowość działania są bez znaczenia dla toczącego się obecnie postępowania. Ponadto w świetle art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z aktualnym orzecznictwem, nawet ustalenie, że techniczne rozebranie części budynku może spowodować trwałe uszkodzenie lub nawet zniszczenie starej substancji budynku, nie może usprawiedliwić odstąpienia od nakazania rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego zarzucając jej naruszenie: ― art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na sprzeczność treści postanowienia z wydaną w sprawie decyzją w sposób istotny, ― art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przesłuchania wykonawcy robót budowlanych na okoliczność ustalenia z jakich powodów doszło do odstępstwa od dokonanego zgłoszenia i czy był na to projekt budowlany, a także poprzez brak wskazania w jaki sposób organ odwoławczy ustalił wymiary budynku oraz na podstawie jakiego dokumentu, co uniemożliwia ocenę tego stanowiska, tym bardziej że postanowienie PINB [...] r. zawiera inne dane techniczne i użytkowe; ponadto organ nie wskazuje co rozumie przez ściany szczytowe budynku, które mają być całkowicie rozebrane, ― art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na niewykonalność decyzji, gdyż nie można wykonać dachu z rozebranych elementów poprzedniego, rozebranego kilka lat temu dachu, bo ich nie ma, a budowa nowego dachu wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] na obszarze wpisanym do zabytków, ― art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie z pominięciem faktu, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie zgłoszenia i z przyczyn technicznych podniesiono nieznacznie wysokość budynku. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymał także swoją ocenę, iż bezzasadnie organ ocenia, że jest w innej sytuacji niż inwestor budujący sąsiedni budynek, który niezgodnie z pozwoleniem na budowę zwiększył jego wysokość, a mimo to uniknął kary legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnik postępowania P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że rozbiórce powinna podlegać nie tylko nadbudowana obecnie część budynku. Powinny pozostać jedynie: parter i garaż, istniejące od lat 70 – tych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w skrócie p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. W tym miejscu należy wskazać, iż przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalno – garażowego. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest kwalifikacja wykonanej części obiektu budowlanego i zasadności zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie też do art. 29 ust. 2 pkt 1 stawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego, tym niemniej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSA i WSA 2004/1/26) i akceptowane jest w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). W sytuacji kiedy inwestor zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych, dla których przewidziany jest jedynie obowiązek uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu, a faktycznie zrealizował takie roboty budowlane, które wymagają uprzedniego pozwolenia na budowę – uznanie, że zgłoszenie odniosło skutek prawny prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672). W przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] r. dokonała zgłoszenia robót budowlanych w postaci remontu budynku oficyny znajdującego się przy ul. [...], polegającego na wymianie stropodachu, dołączając do niego projekt wymiany tegoż stropodachu. Z ustaleń organu wynika jednakże, że wykonanie ponowne (odtworzenie) stropodachu poprzedzone było podniesieniem ścian na których opiera się dach budynku (ściany kolankowej i ściany tylnej budynku) co doprowadziło do zwiększenia kubatury budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest czymś rodzajowo różnym od nadbudowy, będącej jednym z rodzajów budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexiNexis, Warszawa 2012, str. 34 – pkt 10 komentarza do art. 3). Ta istotna rodzajowo różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska skarżącej, iż zwiększenie wysokości jej budynku, dokonane w ramach wykonywanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, jest jedynie nieistotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia. Jeżeli zatem wykonane roboty budowlane miały charakter budowy, a nie remontu zasadna jest ocena organu, że wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Skoro tak – zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn doszło do podniesienia wysokości budynku. Jeżeli w trakcie robót budowlanych wykonywanych w ramach remontu rzeczywiście z przyczyn technicznych zaistniała potrzeba zwiększenia wysokości budynku, obowiązkiem inwestora było wstrzymanie prac do momentu uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania koniecznej nadbudowy budynku. Wbrew zatem stanowisku skarżącej organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż organ nie wskazał, w jaki sposób ustalił wymiary budynku. Organ wyraźnie powołał się w tym względzie na dowód z oględzin przeprowadzonych w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji tj. w dniu 26 września 2012 r. (k. 22 akt administracyjnych), w obecności skarżącej i jej męża (por. podpisy na końcu protokołu). Nie można zarzucić organowi, iż ten dowód jest niewystarczający w sytuacji, kiedy brak jest dokumentacji budynku określającej jego stan pierwotny. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie kopia dziennika budowy, z którego wynika, że w toku robót prowadzonych w roku 2006 dokonano nie tylko wymiany dachu, ale także dodatkowo podniesienia ścian budyniu (mur pod murłatę). Zdaniem Sądu nie można także uznać, iż sposób sformułowania sentencji decyzji przez organ odwoławczy czyni ją niewykonalną. W swoim rozstrzygnięciu organ przede wszystkim wskazał, że rozbiórce podlega nadbudowana część budynku. W świetle tego stwierdzenia trzeba zatem odczytywać pozostałą część sentencji szczegółowo określającej (poprzez wskazanie robót budowlanych) zakres rozbiórki. Z kolejności wskazanych prac wynika, że najpierw ma zostać rozebrany istniejący, wykonany przez inwestorów dach, w tym jego deskowanie. Logicznym jest więc, iż przy kolejnym wyszczególnieniu prac, gdzie mowa o wykonaniu dachu z rozebranych elementów poprzedniego dachu – chodzi o te elementy, które zostają uzyskane w wyniku wcześniej wskazanych prac rozbiórkowych. Wskazanie na wstępie sentencji, iż należy rozebrać nadbudowaną część budynku pozwala także dostatecznie jasno odczytać, że w przypadku konieczności rozbiórki ścian szczytowych należy rozebrać tę część ścian szczytowych, które tworzą nadbudowaną cześć budynku. Wobec tego należy uznać, że tak sformułowana decyzja jest wykonalna. Należy przy tym zauważyć, że nakazane prace mają charakter przywrócenia do stanu poprzedniego, a nie wytworzenia nowej substancji budowlanej, która ewentualnie wymagałaby uzgodnienia z konserwatorem zabytków. W aktach sprawy brak poza tym dokumentu wskazującego, iż budynek skarżącej jest budynkiem zabytkowym. Niezasadne jest także stanowisko uczestnika postępowania. Postępowanie organu dotyczyło jedynie robót budowlanych wykonanych w latach 2006 – 2007, a nie w okresie wcześniejszym, brak zatem było podstaw do orzekania przez organ w zakresie wskazanym przez uczestnika. Ze względu na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.