II SA/Bd 352/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu C. W. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (dalej PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej " kpa"), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie, w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach nr ew.: [...] obręb W.. Od powyższej decyzji J. B. reprezentowany przez W. M. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) po raz kolejny decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku oraz naruszenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązujących przepisów art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji WINB podał, że po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy, PINB nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane dot. grobli (nasypu) uznając, iż grobla nie jest obiektem budowlanym. WINB ponownie wskazał, że definicja obiektu budowlanego zmieniała się na przestrzeni lat. Dopiero w 2015 r. pojawił się zapis, że obiekt budowlany to taki, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego -Dz.U.2015.443). Przed tą zmianą art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (b), obiekt małej architektury (c). Z kolei zgodnie z aktualnymi przepisami ustawy Prawo budowlane, tj. art. 3 pkt 3 pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak np. budowle ziemne. WINB uznał, że istnieje przedmiot postępowania - obiekt budowlany, a ustalenia wymaga, czy obiekt ten został zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, czy też nie. Bez dokładnego wyjaśnienia powyższych kwestii (w tym zakresu robót budowlanych) umorzenie postępowania w niniejszej sprawie należało uznać za przedwczesne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca od powyższej zasady przewidział wyjątki, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie Prawo budowlane. Z akt sprawy PINB wynika, że organ ten przeprowadził kilka kontroli, podczas których stwierdził, m.in. że wykonano: podwyższenie grobli na zewnętrznej stronie rowu w skład, którego wchodzą działki nr ewid.: [...], obręb W., co wynika z części tekstowej protokołu z dnia [...].01.2019 r., natomiast na załączniku graficznym tego protokołu zaznaczono, że podwyższenie wykonano na działkach nr ewid[...], podwyższenie grobli, zlokalizowanych z kolei na działkach nr ewd.: [...], obręb W. na skutek otrzymania zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].04.2014 r. (protokół z dnia [...].11.2019 r.). W tym miejscu WINB wyjaśnił, że we wskazanym zarządzeniu pokontrolnym nakazano uszczelnić, a nie podwyższyć, obwałowanie kanału odprowadzającego ścieki z osadników ziemnych, tak aby uniemożliwić wypływ ścieków z osadników. Z protokołu kolejnej kontroli z dnia [...].08.2020 r., wynika m.in., ,,że zgodnie z oświadczeniem J. B. dokonano wykonania nasypów bez jego zgody na terenie dz. [...] (...) nasypy wykonał zakład C. S.A. Zgodnie z oświadczeniem T. S. zakład C. S.A. - przesunięcia grobli na terenie działki [...] w stronę działki [...] C. S.A. nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane dla działki [...] Zgodnie z oświadczeniem p. G. przesunięcia grobli dokonano celem bieżącej konserwacji, ponieważ były one uszkodzone w wyniku działalności bobrów oraz stada krów wypasanych przez J. B.; zgodnie z oświadczeniem T. S. częściowo dokonano odbudowy grobli, ponieważ była bardzo uszkodzona". Ponadto, na skutek wystąpienia WINB do PINB, pismem z dnia [...].09.2024 r., na podstawie art. 136 kpa, o uzupełnienie opinii z dnia [...].10.2023 r. oraz z dnia [...].12.2023 r., wykonanej przez G.3D. z siedzibą w T. o ustalenie czy doszło do podwyższenia grobli poprzez porównanie wykonanych w dniu [...].09.2023 r. pomiarów sytuacyjno-wysokościowych ww. grobli (nasypów), naniesionych na załączonej do tej opinii mapie zasadniczej (rzędnych terenu wraz z lokalizacją grobli) z innymi mapami i dokumentami, firma G.3D. z siedzibą w T. naniosła ww. pomiary z dnia [...].09.2023 r. na ortofotomapy z 2004 r., 2013 r. i 2016 r., na których uwidoczniony jest przebieg (lokalizacja) grobli, gdzie na ortofotomapie z 2004 r. widać zmiany lokalizacji wewnętrznych nasypów, co potwierdza również opinia G.3D. K. S. z dnia [...].12.2024 r., tj. w wyniku porównania ortofotomapy z poprzednich lat, nie stwierdzono zmiany kształtu zbiornika, jedynie położenie kierownic. Ponadto, G.3D. z siedzibą w T. przedłożyła mapę porównawczą, na której widnieje adnotacja podkład mapowy - mapa syt. wys. 1:1000 Biuro geodezji I. z [...].07.2005, materiał udostępniony przez PINB w I.. Na mapie brak rzędnych i lokalizacji przebiegu grobli. Wrysowane skarpy na mapie syt. wys. przedstawiają prawdopodobnie archiwalny przebieg nasypu od drogi. Brak możliwości porównania rzędnych terenowych grobli. Na mapie tej naniesiono pomiar rzędnych grobli z 2023 r. wraz z ich lokalizacją i na tej podstawie widać, że dokonano zmian w obrębie nasypów. WINB podał, że na kolejnej mapie porównawczej widnieje adnotacja Podkład mapowy - Mapa do celów projektowych wykonana [...].05.2019 r., materiał udostępniony przez PINB. Porównano rzędne terenowe w miejscach czytelnych i o zbliżonych lokalizacjach. Różnica w rzędnych wysokościowych - porównując mapę do celów projektowych z 2019 r. do pomiarów wykonanych w 2023 r. nieznaczna w przedziale 0.0 do 0.3 m. WINB wskazał, że w wielu miejscach rzędne terenu z 2019 r., oznaczone kolorem czerwonym są nieczytelne, stąd PINB winien pozyskać mapę lepszej jakości. Przy czym WINB podkreślił, że z mapy tej wynika, że przebieg grobli uległ zmianie, co widać m.in. od strony granicy z działką o nr ewid.[...] (od strony zachodniej). Od strony północnej z kolei grobla (nasyp) w części znajduje się na działce nr ewid.[...] Ponadto WINB podkreślił, że porównano rzędne z dokonanych pomiarów z mapy do celów projektowych wykonanej dnia [...].05.2019 r. do pomiarów wykonanych w dniu [...].09.2023 r. Wobec powyższego w ocenie WINB, PINB winien przeanalizować niniejszą sprawę od początku, przede wszystkim jednoznacznie wskazać jakie roboty budowlane i kiedy zostały wykonane, określić czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ich realizacji. Ustalenia te winny być precyzyjne, wraz z podaniem charakterystycznych parametrów i opisu robót (wysokości, szerokości, długości, jeżeli dokonano rozbudowy to o ile bądź jeżeli przebudowy to na czym ona polegała), co winno wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (np. oświadczeń, map, własnych pomiarów, innych dokumentów), które następnie winny zostać przeanalizowane w kontekście zgodności z przepisami prawa budowlanego. Ponadto zdaniem WINB zbadać należy, które zmiany nastąpiły na skutek robót budowlanych, a które są efektem działania sił natury. Według WINB PINB winien również zbadać kategorię obiektu, biorąc pod uwagę jego funkcję, jako całości która m.in. służy do korzystania z zasobów wodnych w celach przemysłowych, w tym rozważyć, czy obiekt należy zaliczyć do kategorii XXX - obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak (...), biorąc po uwagę, że wskazany w tej kategorii katalog nie stanowi katalogu zamkniętego. Zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne pod pojęciem urządzeń wodnych - rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, także kanały i rowy. Jak podał WINB, powyższe stwierdzono również w zarządzeniu pokontrolnym Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...].09.2019 r., tj. ,,na działkach nr [...] w m. W., będące własnością zakładu C., zlokalizowane są urządzenia wodne w postaci rowu [...] i osadnika, w których prowadzony jest obieg wody, wymuszony pompą o nazwie "M." tworząc tzw. "pętlę wodną". (...) nadmieniam, iż system urządzeń wodnych "pętla wodna" nie stanowi urządzeń melioracji w myśl art. 195 ww. ustawy (ustawy Prawo wodne), gdyż te urządzenia nie regulują stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy". Od powyższej decyzji C. S.A. W. wniosła sprzeciw, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzono, że treść analizy opinii geodety dokonana przez WINB wskazuje, że skoro ta opinia jest korzystna dla Spółki to WINB nie uwzględnił jej ustaleń przy rozpatrywaniu odwołania, a co najbardziej zadziwiające, skoro zauważył, że winna zostać sporządzona rzekomo na podstawie dodatkowych map, to mógł takie zobowiązanie wydać, a celowo tego nie uczynił, gdyż bezpodstawnie czyni sprzeczne z przedłożoną opinią geodety ustalenia. Postępowanie WINB zdaje się nie być obiektywne, lecz z "góry", wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu organ ten ignoruje ustalenia biegłego geodety i zamiast czynić ustalenia na podstawie dokumentów urzędowych i opinii biegłych daje wiarę oświadczeniom z nimi sprzecznym. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, WINB nie uwzględnił w ogóle przy rozpoznawaniu odwołania, poczynionych w przedmiotowej sprawie ustaleń organu I instancji zgodnie z sporządzonymi opiniami biegłych co do okoliczności, że podwyższenie grobli jest tak naprawdę znikome i nie na całej długości oraz nie wiadomo kiedy powstały. Po pierwsze zarzucono WINB, czego w ogóle nie dostrzegł i nie zastosował w przedmiotowej sprawie, że legalizacji nie wymagają urządzenia wodne wykonane przed dniem 1 stycznia 1975 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 230) - dalej pr.wod.1974., która przepisem art. 133 pr.wod. 1974, zalegalizowała urządzenia wodne istniejące w dniu wejścia w życie pr.wod. 1974. Po drugie zawartość zgromadzonych map różni się od oświadczeń świadków/wnioskodawców, co podnosi strona postępowania C. S.A. wskazując, że to jedynie mapy mogą być wiążącymi dowodami, co do legalności. Organ I instancji poszukiwał zdjęć satelitarnych i map archiwalnych i je uzyskał, a zebrany materiał pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii legalności ww. urządzeń wodnych. W ocenie wnoszącej sprzeciw w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wykazał, że występujące na przestrzeni lat różnice w przebiegu i wysokości grobli, nie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a to uzasadnia umorzenie postępowania przez organ I instancji. WINB "uporczywie" po raz kolejny koncentruje się na składanych oświadczeniach osób obecnych na oględzinach, a nie chce uwzględnić w swoim stanowisku wniosków i ustaleń organu I instancji na podstawie dowodów z map i opinii geodety. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Dlatego też, zgodnie z art. 151a § 1 ppsa, uwzględnienie sprzeciwu od decyzji i uchylenie decyzji w całości następuje w sytuacji stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 kpa. Brak natomiast stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 kpa prowadzi do nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji i w konsekwencji oddalenia sprzeciwu (art. 151a § 2 ppsa). Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem i nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ww. przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa. Pomimo, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie. W niniejszej sprawie WINB potrzebę wydania decyzji kasacyjnej uzasadnił przedwczesnością umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, z uwagi na brak przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, gdyż PINB nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane dot. grobli (nasypu) uznając, że grobla nie jest obiektem budowlanym. Ponadto PINB powinien sprawdzić, jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, a w tym przypadku winien ustalić dokładny zakres wykonanych robót budowlanych, a także ustalić kategorię (rodzaj) obiektu budowlanego, uwzględniającą pełnioną funkcję. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Wobec tego przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnych robót budowlanych polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach o nr ewid.: [...] obręb W. powodujących spiętrzanie wód opadowych oraz ścieków na terenie gruntów rolnych, tj. dz. nr ewid.: [...] obręb W. oraz dz. o nr ewid.: [...] obręb W. w m. W. gm. G.. Należy również zauważyć, że WINB podał, że w toku postępowania administracyjnego Starosta I. poinformował (pismo z dnia [...].02.2019 r., znak: [...]), że nie wydał żadnemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego oraz że nie przyjął zgłoszenia na wykonanie prac polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach o nr. ewid[...] w m. W. gm. G.. Ponadto, pismem z dnia [...].06.2019 r., znak: [...], organ ten poinformował, iż nie przyjmował wniosku o pozwolenie na budowę i nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie przyjmował wniosku zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie robót budowlanych obejmujących podwyższenie grobli (nasypów) na ww. działkach o nr. ewid[...] Z kolei Burmistrz G. w odpowiedzi (pismo z dnia [...].05.2019 r. znak: [...]) na pismo organu nadzoru budowlanego I instancji poinformował, że C. S.A. nie uzyskała tzw. decyzji środowiskowej na podwyższenie grobli (nasypów) na ww. działkach. Należy uznać, że PINB błędnie uznał, że ustalone okoliczności faktyczne nie wypełniają hipotetycznego stanu faktycznego przewidzianego w normach prawnych wynikających z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w konsekwencji dochodząc do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Przy braku definicji legalnej pojęcia ,,budowli ziemnej" w orzecznictwie wypracowano stanowisko uznające za budowlę ziemną takie wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego lub wyłącznego tworzywa, o charakterze kubaturowym, widoczne i obiektywnie istniejące, spełniające określoną rolę i stanowiące całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (zob. wyroki NSA z 20 listopada 2003 r., II OSK 1828/00, z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21). Jako przykład budowli ziemnych w powyższym rozumieniu w orzecznictwie podano: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (zob. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 3344/20 oraz przywołane tam orzecznictwo). Z tego wynika, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym celu, których efekt ma wymiar kubaturowy i stanowi pewną nową wartość funkcjonalno-użytkową (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu), stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z ,,użyciem wyrobów budowlanych". Wymóg wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych nie może być bowiem rozumiany w oderwaniu od rodzaju budowli, wymienionych wprost w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku budowli ziemnych, których wyłącznym bądź zasadniczym budulcem jest ziemia, za ich kwalifikacją jako obiektów budowlanych przemawia przede wszystkim fakt, że stanowią one całość techniczno - użytkową służącą określonym celom a nie to, z czego są wykonane. Jeśli wyłącznym materiałem użytym do powstania budowli jest ziemia, to przy kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należało ocenić sposób wykonanych robót oraz ostateczny ich efekt w aspekcie trwałości, samodzielności i użyteczności (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 51/23). W niniejszej PINB podał, że grobla wykonana jest z materiałów niejednorodnych: grunt, gruz, żużel, odpady, budowlane, materiał po oczyszczaniu kanałów i odstojników. Zatem taki wytwór ludzkiej działalności w postaci nasypu ziemnego, o wyodrębnionym z przestrzeni kształcie, określonej konstrukcji i funkcji komunikacyjnej należało zakwalifikować jako budowlę ziemną, podlegającą przepisom Prawa budowlanego. Bez wątpienia, w ocenie Sądu, za taką budowlę uznać należy obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, do którego powstania konieczne były roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu m.in. mas ziemnych w celu utworzenia grobli (nasypów). Same organy potwierdziły istnienie takiego nasypu. Potwierdza to także dokumentacja fotograficzna, załączone do akt administracyjnych. W ocenie Sądu WINB prawidłowo stwierdził, że PINB nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane dot. grobli (nasypu) uznając, iż grobla nie jest obiektem budowlanym. Konsekwencją tego jest uznanie, że skoro istnieje przedmiot postępowania - obiekt budowlany, to ustalenia wymaga, czy obiekt ten został zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, czy też nie. Bez dokładnego wyjaśnienia powyższych kwestii (w tym zakresu robót budowlanych) umorzenie postępowania w niniejszej sprawie słusznie WINB uznał za przedwczesne. WINB prawidłowo ustalił, że aby sprawdzić, jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, należy ustalić dokładny zakres wykonanych robót budowlanych, a także ustalić kategorię (rodzaj) obiektu budowlanego, uwzględniającą pełnioną funkcję. Na uwagę zasługuje również fakt, że w trakcie kilkuletniego postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał wiele dokumentów, które są zawarte w aktach administracyjnych sprawy i oprócz tego został ukierunkowany odnośnie rozpoznania sprawy przez WINB. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z tym, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zawiera istotne braki, wskazane w uzasadnieniu decyzji WINB. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że WINB prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa, gdyż bez poczynienia ustaleń we wskazanym powyżej zakresie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn określonych w decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionego w sprawie sprzeciwu.