II OSK 942/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 642/20 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 642/20 oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 r. wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy sportowej na działce nr [...], w obrębie [...], gmina M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 642/20 skargę W. G. uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Merytoryczną ocenę zarzutów skargi Sąd poprzedził wskazaniem, że zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U z 2020 r., poz. 955) broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Jak stanowi art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341) wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. Nie można jej lokalizować na określonego rodzaju obszarach, w tym np. w parkach narodowych czy rezerwatach oraz na terenie na którym głębokość zwierciadła wód wynosi mniej niż 1 m (§ 2). Jej lokalizacja powinna zapewniać ochronę przed hałasem (§ 3 pkt 1 i mieć wyznaczone miejsce gromadzenia odpadów (§ 4). O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji cel jaki stawia 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ma być uzyskany nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie strzelnicy (ten aspekt reguluje regulamin strzelnicy), ale także przez jej odpowiednie zlokalizowanie i zbudowanie. Te dwa aspekty w pierwszej kolejności wymienione w art. 46 ust. 1 (zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy) regulowane są szeroko pojętym prawem budowlanym. Sąd nie zgodził się zatem ze skarżącym, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym i nie wymaga pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Jest to strzelnica otwarta z usypanym wałem ziemnym (jak wskazał skarżący jest to "naturalna góra") służącym, jak wynika z rysunku, za kulochwyt, a więc jest obiektem, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi. Od powyższego wyroku W. G. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w całości na skutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy nie zgromadziły w sposób wyczerpujący i konieczny w okolicznościach niniejszej sprawy materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania ustalenia przez organy, czy zamierzone przez skarżącego roboty będą w istocie prowadziły do utworzenia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w całości na skutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem tego przepisu regulującego postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne powinno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. 2. Naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym oddaleniu skargi i uznaniu że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia prawa, podczas gdy dopuszczono się błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że wykonanie robót ziemnych polegających na przesunięciu mas ziemnych w celu dostosowania ukształtowanego naturalnie terenu do wymogów koniecznych dla utworzenia strzelnicy sportowej zawsze skutkuje powstaniem obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu prawa materialnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym oddaleniu skargi i uznaniu że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia prawa, podczas gdy dopuszczono się błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że zlokalizowanie na części nieruchomości rolnej strzelnicy sportowej, która nie jest obiektem budowlanym, jest zmianą sposobu użytkowania gruntu rolnego na cele nierolnicze; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 pkt 3 ppkt 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym oddaleniu skargi i uznaniu, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia prawa, podczas gdy dopuszczono się błędu w postaci niezastosowania tego przepisu pomimo tego, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 742). Mając powyższe zarzuty na uwadze, W. G. wniósł o: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w trybie art. 135 p.p.s.a., ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2) w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. - na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za pierwszą instancję według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, że zgłoszone przez W. G. zamierzenie budowlane polegające na budowie otwartej strzelnicy sportowej stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji jako rodzaj obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane) niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Jak trafnie bowiem zauważył zarówno organ, jak i Sąd, realizacja obiektu otwartej strzelnicy będzie związana z koniecznością usypania wałów ziemnych o odpowiedniej wysokości, stosownego ich zabezpieczenia, a do jej ewentualnego funkcjonowania potrzebna też będzie określona infrastruktura towarzysząca. Przy tym rację ma także Sąd pierwszej instancji, że dla kwalifikacji otwartej strzelnicy sportowej jako budowli ziemnej - obiektu budowlanego bez znaczenia pozostaje, że usypanie wałów nie będzie wymagało użycia materiałów budowlanych w ścisłym znaczeniu tego pojęcia. W nawiązaniu do powyższego należy zauważyć, że w orzecznictwie jako budowlę ziemną określa się budowlę o charakterze kubaturowym, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, widoczną i obiektywnie istniejącą, spełniającą określoną rolę i stanowiącą całość techniczno - użytkową (zob. wyroki NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/17; z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12 - publ. w CBOSA). Za rodzaj budowli ziemnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę uznaje się w szczególności otwartą strzelnicę jako taki obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20 - publ. w CBOSA); względnie jako taki obiekt budowlany, który wymaga pewnej infrastruktury towarzyszącej, np. pawilonów, wiat, ogrodzenia itp., traktowanych jako jedna całość użytkowa (wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 - publ. w CBOSA). W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadne. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zaistniały bowiem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Natomiast orzekające w tej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo uznały, że wystąpiły w niej uzasadnione podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy spornej strzelnicy sportowej, z przyczyn wyżej wskazanych. Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na akceptację zasługuje bowiem ocena Sądu pierwszej instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia norm procesowych. Orzekające w niej organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w szczególności w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego ustalono w konsekwencji prawidłowo, że przedmiot zgłoszenia, tj. otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast w sytuacji, gdy jak wynika z dotychczasowych rozważań, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to odnoszenie się merytoryczne do zarzutów dotyczących kwestii zgodności inwestycji z prawem miejscowym, czyli w zakresie naruszenia § 5 pkt 3 ppkt 4 uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego [...] w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało uznać na obecnym etapie sprawy za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.