II OSK 3318/17

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 443/17 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. C. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 443/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego R. C. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że przywołaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań R. C. oraz B. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano R. C. dokonać rozbiórki nasypu na działce nr ew. [...], położonej w S., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do poziomu pierwotnie ukształtowanego terenu działki nr ew. [...], tj. do wysokości: [...] m n.p.m., oznaczonych warstwicami na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że stronami tego postępowania, poza R. C. (właścicielem działki nr [...]), są także właściciele działek sąsiednich, położonych w S.: Gmina S. (działka nr [...]), B. W. (działka nr [...] i [...]) oraz D. i J. S. (działka nr [...]). Dodać należy, że organ pierwszej instancji prowadził dwa odrębne postępowania (znak: [...] i znak: [...]), które z uwagi na ten sam przedmiot połączył w jedno postępowanie (znak: [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]) ustalono, że na istniejący nasyp ziemny na działce nr [...], wykonany nad murem oporowym zlokalizowanym na działce nr [...] i [...] o długości 16,30 m i wys. 1,70-1,85 m o konstrukcji żelbetowej, nawieziony został gruz. Ponadto, podczas kolejnych oględzin, przeprowadzonych [...] marca 2016 r. (znak: [...]), stwierdzono, że na działce nr ew. [...] realizowany jest nasyp na istniejącej skarpie, znajdującej się nad murem oporowym, zlokalizowanym na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Przedmiotowy nasyp, w związku z nawiezieniem dodatkowej masy gruzu, został powiększony i jego wysokość wynosiła powyżej 2,0 m, a długość skarpy 3,10 m. Wskazano, że jego wysokość przy istniejących fundamentach od ich górnej części wynosiła ok. 1,0 m, zaś nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki, zaczynając od drogi nr ewid. [...], i od strony drogi miał wysokość od 0,00 m, do ok. 1,0 m od strony działki nr [...]. Dodano również, że przed powstaniem nasypu teren działki był porośnięty trawą. Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych [...] marca 2016 r. (znak: [...]) stwierdzono, że na działce nr ew. [...] realizowany jest nasyp od strony granicy z działką nr ew. [...]. Podkreślono, że nasyp ten realizowany był od 2015 r. do dnia przedmiotowych oględzin. Zaznaczono, że materiał znajdujący się na działce nr ewid. [...] to "częściowo ziemia, gruz ceglany i betonowy, wióry drzewne, kamienie, a dodatkowo na ww. działce znajdują się kantówki, deski, element karoserii samochodu, 4 samochody dostawcze, 2 od drugiej strony działki oraz beczka". Podkreślono przy tym, że nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...] i znak: [...]) przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w dalszym ciągu na ww. działkę nawożony był gruz ceglany, który sukcesywnie był rozciągany po całej powierzchni działki nr ew. [...] i utwardzany mechanicznie zagęszczarką. Organ drugiej instancji, po wskazaniu na zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definicję budowli, stwierdził, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynikało, że przekształcenie terenu działki nr [...] poprzez wykonywanie na niej nasypu, prowadzone było w celu poprawy jej właściwości użytkowych i wykorzystania w celu prowadzonej na niej działalności. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z powyżej opisanymi ustaleniami dokonanymi przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, na ww. działce, po wykonaniu na niej nasypu, składowane były deski, kantówki, beczka, elementy karoserii samochodów, jak również zaparkowano samochody dostawcze. Tym samym, w ocenie organu drugiej instancji, powstały nasyp nie był więc zwykłym wysypaniem ziemi, gruzu oraz innych materiałów, lecz został tak ukształtowany, aby pełnić określoną funkcję, być wykorzystywany do innych zadań. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie został zrealizowany obiekt budowlany. Wobec powyższego organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę legalizacji budowli i postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...], wstrzymał R. C. prowadzenie robót budowlanych przy budowie nasypu na działce nr ew. [...] oraz nakazał przedłożyć w terminie do [...] lipca 2016 r. wskazane w nim dokumenty. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w konsekwencji, decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]), organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowej budowli. Po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Skargę na ww. decyzję wniósł R. C., domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2016 r. w całości i umorzenia postępowania w sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Decyzji tej skarżący zarzucił: – naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji niewykonalnej w zakresie nałożonego w niej na skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki i usankcjonowanie tejże decyzji przez organ odwoławczy, – naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich rażąco niewłaściwą wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie działce nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany, co w konsekwencji doprowadziło do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego, pomimo braku spełnienia przesłanek koniecznych do ich zastosowania, – rażący błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mający wpływ na jej treść, a to przyjęcie, że zaistniałe okoliczności faktyczne, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prowadzą do uznania, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie dz. nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, – naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez procedowanie przez organ wbrew zasadom orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a tym samym uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, – rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny, wybiórczy i fragmentaryczny, poczynienie rażąco błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, przede wszystkim rażąco błędne, całkowicie dowolne i arbitralne uznanie, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie działki nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, – naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi przez organ pierwszej instancji na ujęte przez skarżącego w piśmie złożonym w dniu [...] czerwca 2016 r. wnioski o dołączenie do akt niniejszej sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ pierwszej instancji [...] czerwca 2016 r. w trakcie kontroli działki nr ew. [...] położonej w S. oraz o wystąpienie przez organ pierwszej instancji do Urzędu Miejskiego w S. o materiały z wizji, w oparciu o które doszło do ustalenia dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej, informacje o sposobach pomiaru powierzchni oraz dacie przeprowadzenia wizji, – naruszenie art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, umożliwiającego odtworzenie przyczyn rozstrzygnięcia i subsumpcji dokonanej przez organ wydający decyzję poprzez skwitowanie zarzutów powołanych i szeroko uzasadnionych w złożonych odwołaniach ogólnikowym i lakonicznym sformułowaniem, że stanowią one polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, – naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie nieprawidłowe uznanie, że nieuzasadnione jest przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność kwalifikacji wykonanych prac, polegającego na przesłuchaniu świadków wskazywanych w odwołaniach, – naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, które to uchybienie uniemożliwiło skarżącemu merytoryczne ustosunkowanie się do zgromadzonego dodatkowo materiału w postaci dokumentacji fotograficznej oraz pism J. S. powołującego okoliczności niekorzystne dla skarżącego, a rażąco odbiegające od rzeczywistości. W merytorycznym uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko we wskazanym przez niego zakresie. Przede wszystkim, sąd pierwszej instancji przywołał ustalony przez organy stan faktyczny, stwierdzając m.in., że w sprawie nie było sporne, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2015 r. ustalono, że na istniejący nasyp ziemi na działce nr [...], wykonany nad murem oporowym zlokalizowanym na działce nr [...] i [...] o długości 16,30 m i wys. 1,70 m-1,85 m, o konstrukcji żelbetowej, nawieziony został gruz. Mimo to, zdaniem sądu wojewódzkiego, w sprawie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Następnie, sąd pierwszej instancji stwierdził, że działające w sprawie organy dokonały niewłaściwej wykładni zastosowanego Prawa budowlanego, a następnie wskutek nieprawidłowej wykładni prawa, przedwcześnie uznały, że wybrane przez nie przepisy prawne Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, na tle postanowień art. 1, art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tym samym sąd ten podzielił zarzut skarżącego, że działające w sprawie organy naruszyły przepiy prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego przedstawionymi okolicznościami sprawy stwierdzenia, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie działki nr ew. [...] stanowią obiekt budowlany, co w konsekwencji doprowadziło do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową odrębną pod względem technicznym – jest obiektem budowlanym wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych, nie będącym budynkiem bądź obiektem małej architektury, który wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, posiada właśnie atrybut całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, a także atrybut możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie, organy pominęły kwestię ww. materiałów budowlanych, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec powyższego, organy powinny raz jeszcze dokonać wykładni prawa i w jej świetle oceny stanu faktycznego, i ponownie zastanowić się, czy ziemia z gruzem nawieziona na działkę i tam nasypana, nawet w dużej ilości, przy pomocy specjalnych urządzeń, nie mająca i nie tworząca jednak żadnej specjalnej konstrukcji technicznej, stanowi budowlę ziemną o atrybutach swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym (całości techniczno-użytkowej). Organy powinny mieć na uwadze, że o tym, czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) w postaci budowli decyduje nie istniejący na gruncie stan faktyczny, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych i obiektu budowlanego. Zdaniem sądu wojewódzkiego zatem przedwczesna jest teza organu drugiej instancji, że sama poprawa właściwości użytkowych działki i wykorzystania tych lepszych właściwości w celu jej wykorzystania na działalność opisaną w decyzjach stanowi niejako automatycznie o tym, że przekształcenie terenu na działce nr [...] przez wykonywanie na niej nasypu posiada atrybuty realizacji budowli ziemnej w postaci tego właśnie nasypu. Organy powinny raz jeszcze rozważyć argumentację prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą nawieziona ziemia wraz z gruzem, ukształtowana w postaci nasypu, jako że została nadsypana/nasypana, nie stanowi budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Organy powinny mieć na względzie, że zgodnie z orzecznictwem NSA niwelacja terenu, wyrównywanie poziomu gruntu, podwyższanie go – wykonywane poza terenem budowy – nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Na podstawie akt kontrolowanej sprawy nie można uznać, że niwelacja terenu przeprowadzona przez skarżącego stanowiła prace przygotowawcze na terenie budowy. Celem robót ziemnych wykonanych przez inwestora było wyprofilowanie terenu działki i roboty te nie były związane z prowadzoną przez niego inwestycją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że prace zrealizowane przez skarżącego na działce nr [...] położonej w S. nie stanowią budowy obiektu budowlanego stanowiącego budowlę i nie wymagają wdrożenia procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy w wyniku zrealizowanych robót ziemnych powstała budowla ziemna, stanowiąca pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji, Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., Kpa) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszym postępowaniu organy administracji pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjne poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie dowodów i ich oceny oraz dokonanie na ich podstawie nieprawidłowych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem i poszanowaniem regulacji wynikających z przepisów procedury administracyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania uchylonych decyzji, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że twierdzenia sądu, że organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego są nieuzasadnione. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, uznać należy, że sprawa została należycie wyjaśniona i nie ma konieczności kontynuowania postępowania dowodowego. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego został prawidłowo ustalony i brak jest podstaw do jego kwestionowania, a dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. W ocenie skarżącego kasacyjnie, a wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, organy administracji zasadnie uznały wykonany nasyp za budowlę ziemną w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 3 tej ustawy budowlą jest m.in. budowla ziemna. Pismem z [...] listopada 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, R. C. wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionym w niej przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej i zasługuje na zaakceptowanie. Podkreślenia przy tym wymaga jednak fakt, że sąd wojewódzki, w swoich rozważaniach, jest niekonsekwentny i z jednej strony stwierdza, że poczynione w sprawie ustalenia co do stanu faktycznego nie budzą wątpliwości (s. 12, 14 uzasadnienia), a z drugiej strony wskazuje na ich niekompletność (s. 13). Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania, ustaliły, że na działce nr [...] w S., której właścicielem jest R. C., został wykonany nasyp. Jak wynika z akt administracyjnych, organy nadzoru budowlanego dokonały kilkakrotnie oględzin przedmiotowego nasypu (protokoły oględzin z [...] sierpnia 2015 r. i [...] marca 2016 r.) oraz jego kontroli (protokół z [...] czerwca 2015 r.). W wyniku przeprowadzenia ww. czynności ustalono, że nasyp rozciąga się na całą działkę, podano jego wymiary, ustalone podczas oględzin (wysokość dochodząca do 1 m, długość: 3,1 m), wskazano też, że składa się on głównie z ziemi, gruzu ceglanego i betonowego, wiórów drzewnych i kamieni. Co więcej, jak wynika z adnotacji urzędowej z [...] kwietnia 2016 r., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na działkę nr [...], mimo kontroli, nadal nawożony był gruz ceglany (z inwestycji na działce nr [...]), sukcesywnie rozciągany po całej powierzchni działki i utwardzany mechanicznie zagęszczarką. Dokonane w postępowaniu administracyjnym obserwacje zostały również poparte bogatą dokumentacją fotograficzną, dołączaną każdorazowo do protokołów, potwierdzającą wykonanie nasypu. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że sprawa została należycie wyjaśniona. Nie ma potrzeby kontynuowania postępowania dowodowego, a jednocześnie – nie ma podstaw, by tak ustalony stan faktyczny kwestionować. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że na przedmiotowej działce została wykonana budowla ziemna. Choć Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez takie budowle należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i, co ważne, spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2688/16, LEX nr 2577683 oraz przywołane tam orzeczenia). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2320/12, LEX nr 1569045), potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. W orzecznictwie nie budzi więc wątpliwości fakt, że nasyp ziemny, realizowany w określonym celu, stanowi całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej. W przedmiotowej sprawie, wykonane przez skarżącego prace na działce nr [...] doprowadziły do zmiany ukształtowania terenu (powstał nasyp), zwiększając tym samym powierzchnię płaską, co bez wątpienia miało na celu poprawienie właściwości użytkowych działki i ułatwienie korzystania z niej w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06, publ. ONSAiWSA 2007/6/133, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1806/16, LEX nr 2527280). Powyższe oznacza, że argumentacja, zaprezentowana przez sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zasługiwała na akceptację, zwłaszcza że funkcjonalność wykonanego nasypu i jego zastosowanie nie budzą wątpliwości. Miały więc rację organy nadzoru budowlanego, że prace wykonane przez skarżącego doprowadziły do powstania budowli ziemnej. Wskazywało też na to przeznaczenie nasypu, na którym składowano kantówki, deski, elementy karoserii samochodu i parkowano samochody dostawcze. Jeśli tego rodzaju budowli nie wymienia art. 29 Prawa budowlanego, to na jego wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1811/15, LEX nr 2316604). Na podstawie, bowiem, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy te, bez wątpienia, nie wskazują, że budowa budowli ziemnej, takiej jak np. nasyp, zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, słusznie więc organy nadzoru budowlanego, po prawidłowej kwalifikacji wykonanego nasypu jako budowli ziemnej, i po ustaleniu, że skarżący nie dokonał stosownego zgłoszenia robót budowlanych ani nie otrzymał pozwolenia na budowę (a więc dokonał samowoli budowlanej), rozpoczęły postępowanie legalizacyjne dotyczące ww. budowli. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych w ustawie dokumentów. Słusznie więc organ pierwszej instancji, stosując się do dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] maja 2016 r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego nasypu oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] lipca 2016 r., wskazanych tam dokumentów. Nieprzedstawienie przez skarżącego tych dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki ww. nasypu, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Takie działanie organów nadzoru budowlanego należało uznać za prawidłowe i znajdujące oparcie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. W związku z tym zasadny jest także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.