II SA/Bd 357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018r. sprawy ze skargi L. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust.1, art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), po rozpoznaniu wniosku L. i J. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie podpiwniczonego budynku rekreacji indywidualnej – całorocznej, parterowego z poddaszem użytkowym i garażem wybudowanym oraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji L. Z. i J. Z. (dalej jako: "skarżący") wskazali, że nie zgadają się z faktem uwzględniania wprowadzenia drogi gminnej na ich działce. Dodając, że taka lokalizacja drogi godzi w ich interes wprowadzając pas wyłączony z zabudowy o szerokości 8 m i uniemożliwiając zaprojektowania budynku o właściwych parametrach użytkowych z uwagi na ograniczenia wynikające z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].2015 r., nr [...]. W ocenie skarżących ukształtowanie terenu również przemawia za inna lokalizacją drogi. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części w punkcie 2 tiret 2 w ten sposób, że po słowach – działki ewidencyjnej nr [...] postawiono kropkę w miejsce przecinka i usunięto z decyzji treść: "docelowo przewidzianej przez Urząd Gminy do poszerzenia – możliwe, że m.in. kosztem części działki objętej decyzją o maksymalnej szerokości – 2,0 m. Sposób poszerzenia może wynikać z ustaleń sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. działkę nr [...], lub z projektu przebudowy drogi, sporządzonego w trybie ustawy o drogach publicznych". W pozostałym zaś zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji niepotrzebnie zawarł w uzasadnieniu decyzji fragmenty dotyczące zamiaru przeznaczenia części działki inwestorów na cele publiczne. Tego rodzaju przeznaczenie nie może być konsekwencją decyzji ustalającej warunki zabudowy i organ, w niniejszym postępowaniu, nie był umocowany do takich działań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję L. i J. Z. stwierdzili, że w ich ocenie kwestionowane rozstrzygnięcie jest niejednoznaczne i nierealne do wykonania. Następnie skarżący podnieśli liczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji organu I instancji, zwracając w szczególności uwagę, że w decyzji tej określono trzy wielkości constans, których wymiar winien być zmieniany wraz ze zmianą przebiegu linii jeziora, wynikającą z czynników zewnętrznych. Nadmienili przy tym, że linia brzegowa jest nierównoległa do granicy działki, czyli nie wiadomo w jakim miejscu ma być mierzona. Skarżący wskazali także, że linia zabudowy od strony drogi gminnej jest wyznaczona niezgodnie z przepisami. Jak wywiedli, organ nie był upoważniony do wyznaczania linii zabudowy innych niż od drogi publicznej. Skarżący dodali, że niezrozumiały jest dla nich punkt 6 tiret 2 decyzji dotyczący bramy wjazdowej. Zwrócili także uwagę na brak odniesienia się do nieprawidłowo wskazanej odległości linii w stosunku do której ma być wycofana brama. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które skutkowało koniecznością ich uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie niepodpiwniczonego, parterowego budynku całorocznej rekreacji. Materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, objętej zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073)- dalej jako u.p.z.p. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych. W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 u.p.z.p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki dopuszczające wydanie decyzji i tym samym spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588)- dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy to rozporządzenie i w konsekwencji ocenić, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. W rozpoznawanej sprawie obszar objęty analizą, wyznaczony stosownie do § 3 rozporządzenia jest ekstensywny i nie ma spójnego i uporządkowanego charakteru. Występuje tam zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza oraz rekreacji indywidualnej. Planowana inwestycja spełnia zatem zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, co nie jest w sprawie sporne i dlatego nie wymaga pogłębionej analizy w tym postępowaniu. Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ocena prawidłowości ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie obowiązującą frontową linię zabudowy wyznaczono w odległości 8 m od drogi dojazdowej - działki nr [...]. Wyniki analizy, ani też stanowisko organów obu instancji nie zawierają jednakże w tym zakresie żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej, a nie innej linii zabudowy. W kontrolowanej sprawie wzdłuż drogi, z której odbywał się będzie wjazd na działkę objętą inwestycją istnieją obiekty, które mogłyby posłużyć do wyznaczenia linii zabudowy. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanego obiektu w oparciu o ust. 1, 2 i ust. 3 § 4 rozporządzenia. Obowiązującą frontową linię zabudowy wyznaczono w oparciu o ust. 4 tego przepisu. Należy podkreślić, że linia ta musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to w praktyce, że linię zabudowy wyznacza się jako wymaganą przepisami odrębnymi odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla konkretnego rodzaju drogi publicznej. W tym przypadku 6 m od krawędzi jezdni, gdyż jest to droga gminna i taka odległość wymagana jest przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast dlaczego przyjęto, że odległość z tego przepisu nie została przez organ uwzględniona, tylko zdecydowano o przesunięciu tej linii zabudowy o dalsze 2 m, co powoduje wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na 8m. Z treści analizy można jedynie przypuszczać, że w ten sposób organ I instancji zamierza wyłączyć spod możliwości zabudowy na działce skarżących pas gruntu położony wzdłuż drogi gminnej celem umożliwienia w przyszłości ewentualnego wykorzystania go na poszerzenie tej drogi. Jak wynika z akt sprawy inwestycja taka nie znajduje się na żadnym etapie planowania, projektowania ani realizacji. Zatem nie zachodzi w tym zakresie żadna przesłanka ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez określenie obowiązującej linii nowej zabudowy z uwzględnieniem ewentualnego poszerzenia drogi publicznej, celem umożliwienia w takim przypadku zachowania przewidzianej w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych odległości od krawędzi jezdni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, Lex nr 583008). Organ orzekający powinien zatem wykazać, że wskazana linia zabudowy nie ma charakteru dowolnego, lecz służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Dlatego też tak istotne jest, aby z uzasadnienia rozstrzygnięcia orzekającego organu wynikały racjonalne przyczyny przyjęcia w danym wypadku obowiązującej frontową linię nowej zabudowy w oparciu o ust. 4 tego przepisu. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien zatem nie tylko ustalić zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, ale również wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 11 kpa. W przypadku decyzji Wójta Gminy [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO tego wyjaśnienia jednak zabrakło. W konsekwencji więc stwierdzić należy, że w sprawie w sposób nieprawidłowy, bo niejasny i niewyjaśniony wyznaczono obowiązującą linię nowej zabudowy. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 kpa. Skarżący ponadto zarzucili, że wyznaczenie bocznej linii zabudowy narusza przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. a także, że zaskarżona decyzja nakłada ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu ich działki, które nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nałożenie na inwestora określonego obowiązku lub ograniczenia w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wskazał przepisu, z którego wynika uprawnienie organu do wyznaczenie bocznej linii zabudowy( pkt 3 decyzji), a także wskazane w pkt 6 decyzji usytuowanie bramy wjazdowej jako wycofanej co najmniej 2m. w głąb działki w stosunku do odcinka granicy AB. Organ I instancji nie uzasadnił również, dlaczego należy w danej sprawie takie ograniczenia zastosować. W opinii Sądu doszło w związku z powyższym w niniejszej sprawie także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a. Przechodząc z kolei do oceny rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się jedynie do powielenia treści ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji z modyfikacją w zakresie wykreślenia tej części rozstrzygnięcia, która odnosiła się do zamiaru przeznaczenia części działki inwestorów na cele publicznej, nie przedstawiło natomiast własnej analizy materiału dowodowego sprawy i podniesionych w tym zakresie przez skarżących zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do stawianego decyzji w sprawie warunków zabudowy zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. całkowicie ignorując go. To, że organ odwoławczy całkowicie podziela stanowisko organu I instancji nie oznacza jednak, że organ ten zwolniony jest z kompleksowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Analiza urbanistyczna nie powinna zastępować uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie prawnego, jak i jej faktycznego uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji wyniki przeprowadzonej analizy i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być w sposób szczegółowy omówione. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętego rozstrzygnięcia. Takich wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał za konieczne uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Oparcie bowiem decyzji na niejasnej analizie oznacza, że orzekające organy nie wyjaśniły i nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jaki w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu.