II SA/Bd 358/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty W. z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej zwanej p.b.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2011 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o. o. w [...] na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] operatora [...] Sp. z o.o. w [...] na działce nr ew. [...] w mieście [...]. W skład przedsięwzięcia zaliczono: 1. wieżę wolnostojącą o konstrukcji kratowej według projektu powtarzalnego (typ: wieża [...]) posadowioną na żelbetowej ośmiokątnej płycie fundamentowej o średnicy koła opisanego [...] m i grubości [...] m z trzema żelbetowymi cokołami o wymiarach [...] m i wysokości [...] m, jako konstrukcja nośna anten sektorowych i radiolinii z urządzeniami pomocniczymi; 2. szafy wolnostojące urządzeń sterujących, posadowione wewnątrz wieży, u jej podstawy, na specjalnych rusztach, montowanych do elementów poziomych wieży; trzon wieży ogrodzony do wysokości [...] m n. p. t.; dostęp do wnętrz wieży przez furtkę wbudowaną w jedną ze ścian; 3. zasilanie w energię elektryczną - podlicznik. W uzasadnieniu organ wywodził, że przedmiotową decyzję wydano w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], a oczyszczalnią ścieków, dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...] i cmentarzem oraz obszaru ciągu pieszo-jezdnego pomiędzy kościołem [...], a ul. [...], uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...]. Planowane przedsięwzięcie, jako łączność publiczną, uznano również za zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wsparciu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 675). Dalej organ wywodził, że z wyrysu mapy wynika, iż w promieniu 150 m od projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest zlokalizowanych budynków mieszkalnych. Na terenie działki znajduje się oczyszczalnia ścieków w [...]. Stacja bazowa nie będzie obiektem wymagającym stałej obsługi, a jedynie okresowego dozoru technicznego. Zarówno budowa, jak i eksploatacja nie będzie wymagała podłączenia do instalacji wodno - kanalizacyjnej oraz stałego zaopatrzenia w wodę. Stacja nie będzie również źródłem zanieczyszczenia wód opadowych oraz nie zmieni stanu gospodarki tymi wodami. Z opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że dla anten sektorowych pracujących w paśmie UMTS2100 i GSMJ900 równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a nie więcej niż 5000 W. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek jak i maksymalnych pochyleń wiązek brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Jednocześnie projektant stwierdził, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Na podstawie przedstawionej analizy przez projektanta oraz karty przedsięwzięcia wynika, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie został też naruszony § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który określa, że budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi nie mogą być wzniesione na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W przedmiotowej sprawie organ architektoniczno - budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o której mowa w art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ocenie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, dalej zwana ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Istotny w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. zdaniem organu nie został naruszony. Konkludując organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Przed wydaniem w/w decyzji organ ten wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w sprawie konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko w/w przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] odmówił wydania opinii i w uzasadnieniu podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w w/w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z kolei Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. zawarł stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Pismem z dnia [...] października 2011 r. odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła T. K. podnosząc, że na działce nr [...], stanowiącej jej własność, zostanie wybudowany dom. Wojewoda [...], rozpatrujący sprawę w II instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że odwołanie ze swej istoty nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez stronę kwestionowane w zaskarżonej decyzji. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, gdyż nie ma przekonania, z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy ocenił, że z treści odwołania nie wynika, iż T. K. jest niezadowolona z wydanej decyzji. Brak jakiegokolwiek odniesienia przez odwołującą do kwestii niezadowolenia z faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie dał więc organowi odwoławczemu podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod tym kątem. Poinformowanie organu, że na działce nr [...] wybudowany zostanie dom, nie spełnia w ocenie organu wymogu wykazania niezadowolenia z wydanej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył tezy z orzecznictwa administracyjnego. Organ II instancji stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody to, że w miejscowym planie wskazano na przedmiotowym terenie obiekt publicznej oczyszczalni ścieków, w żaden sposób nie wyklucza możliwości lokalizowania tam innego obiektu publicznego w zakresie szeroko rozumianych usług publicznych, jak chociażby stacja telefonii komórkowej. Swoje stanowisko w tym zakresie oparł organ o art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/08. W kwestii zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska organ nadmienił, że w materiale sprawy znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym organ ten stwierdził brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda stwierdził zatem prawidłowość projektu budowlanego w tym zakresie. Wskazane bowiem orzeczenie oraz decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., umarzająca postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Projekt budowlany uznano za kompletny, a projektanci złożyli oświadczenia, że wskazany projekt wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. Skarżący nie zgodził się zarówno ze stanowiskiem Starosty [...] jako organu I instancji, jak i Wojewody [...], działającego w charakterze organu odwoławczego. Wywodził, że na wskazanej działce znajduje się już wieża, która została pobudowana samowolnie, bez porozumienia z właścicielami sąsiadujących z nią działek. Obecność wieży i jej wpływ na otoczenie jest tematem wielokrotnie poruszanym w pismach odwoławczych, jednakże żaden organ nie podejmuje w tym przedmiocie czynności sprawdzających. W ciągu kilkunastu lat obecności wieży, mieszkańcy zauważyli dziwne zachowania ptaków, wzrost upadków wśród zwierząt hodowlanych oraz spadek zainteresowania kupnem działek budowlanych, co prawdopodobnie związane jest z obecnością tego obiektu. Poruszano również problem promieniowania elektromagnetycznego, emitowanego przez wieżę i jego wpływ na otoczenie, jednak nikt nie udzielił mieszkańcom informacji w tym przedmiocie. Okoliczną społeczność niepokoi także brak odpowiedzi na pytanie, jak zmieni się promieniowanie, gdy powstanie nowa stacja bazowa telefonii komórkowej. We wszystkich pismach sporządzonych przez organy administracji poruszany jest bowiem tylko wątek mającej powstać stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]. Nikt nigdy nie uwzględnił w nich wieży, która już istnieje, jak również nie odniósł się do obserwacji i obaw właścicieli okolicznych działek. Wojewoda [...] w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ podniósł, że w istocie dotyczą one kwestii, dla rozstrzygnięcia których właściwymi organami są organy orzekające w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie może również organ administracji architektoniczno-budowlanej odnosić się do oddziaływania istniejącej już na przedmiotowej działce wieży, bowiem nie jest organem właściwym. Tę kwestię winien podnosić skarżący przed organami właściwymi do wydania decyzji środowiskowej. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko oraz jego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podnoszone przez skarżącego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Przy czym zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie mogą zostać rozważone i uwzględnione przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, który jest związany przedłożoną mu decyzją ostateczną. Pogląd taki był reprezentowany w orzecznictwie na gruncie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i można je per analogiam zastosować w niniejszej sprawie (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2008 r., II SA/GL 886/07, LEX 526458). Należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (teza wyroku NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Oczywiście taki walor zgodnie z postanowieniami art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności (tak K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2009). Przekładając te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko. Z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, aby decyzja ta stała się ostateczna. Podkreślić należy, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawiera podpisu i pieczęci, natomiast drugi jej egzemplarz stanowi jedynie jej niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia. W oparciu o takie dokumenty organ nie mógł dokonywać ustalenia stanu faktycznego. Dodatkowe wątpliwości Sądu nasunęło w tym przedmiocie to, że, jak wynika z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Bd 470/12, została nim uchylona decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w tej samej sprawie, w której została wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. W związku z powyższym skarżący będzie mógł podnosić zarzuty zawarte w skardze w trakcie postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta [...] w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, albowiem zarzuty te dotyczą właśnie kwestii tam rozpatrywanych. Wątpliwości Sądu nasunęło stanowisko organu, iż przedsięwzięcie polegające na budowie stacji telefonii komórkowej nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano na tym terenie obiekt oczyszczalni ścieków, co w żaden sposób nie wyklucza możliwości lokalizowania tam innego obiektu publicznego w zakresie szeroko rozumianych usług publicznych, jak chociażby stacja telefonii komórkowej. Dla poparcia tej tezy organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/08. Należy stwierdzić, że powyższy wyrok dotyczy odmiennego stanu faktycznego i nie może mieć zastosowania per analogiam w przedmiotowej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony dla terenu, o którym mowa w przytoczonym wyroku, przewiduje działalność usługowo-publiczną, z dopiskiem "teren oczyszczalni ścieków" w nawiasie. Stacja bazowa telefonii cyfrowej, będąca z całą pewnością działalnością o charakterze usługowo-publicznym, mogła więc znaleźć posadowienie we wskazanym miejscu. Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu właściwego w niniejszej sprawie natomiast określa jego przeznaczenie jedynie jako istniejąca i rozbudowująca się publiczna oczyszczalnia ścieków. Organ winien przedmiotowy zapis planu ocenić przez pryzmat art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), zgodnie z którym przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie zatem pod uwagę przedstawione wyżej wywody. W szczególności organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań i będąc związany jej treścią powinien dokonać powtórnej analizy całego zebranego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).