II SA/Bd 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") postanowieniem z [...] stycznia 2024 r., na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.g.k.") w związku z wydaniem decyzji z [...] grudnia 2023 r. o rozgraniczeniu nieruchomości ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu na kwotę [...]zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów: 1) M. L. – w wysokości [...] zł, 2) J. L. – wysokości [...] zł, 3) M. C. – w wysokości [...] zł, 4) J. Z. – w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia J. Z. oraz M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] marca 2024 r. uchyliło w całości postanowienie Prezydenta i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że Prezydent [...] grudnia 2023 r. wydał decyzję w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]) z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]), stanowiąca własność S. i T. D.. Kolegium podniosło, że w świetle przepisów rozdziału 6 p.g.k. w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1 p.g.k.), - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a.), - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 p.g.k.). Ponadto Kolegium wskazało, że wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W tym względzie Kolegium wskazało na pogląd zawarty w uchwale składu 7 sędziów z 11 grudnia 2011 r. sygn. I OPS 5/06, że organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium podkreśliło, że użycie w uchwale sformułowania o możliwości obciążenia kosztami rozgraniczenia obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnienie uchwały wskazuje, że każdorazowo taką decyzję winna poprzedzać pogłębiona analiza trafności obciążania kosztami rozgraniczenia obu stron postępowania rozgraniczeniowego, przy założeniu jednak zasady, że koszty rozgraniczenia ciążą po połowie na obu właścicielach rozgraniczanych nieruchomości i traktowaniu jako wyjątku obciążenia tymi kosztami wyłącznie właściciela nieruchomości inicjującego postępowanie o rozgraniczenie. Kolegium wskazało, ze w uzasadnieniu ww. uchwały możliwość obciążenia kosztami obu właścicieli graniczących nieruchomości wyprowadzono z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości na etapie postępowania sądowego tj. art. 152 i art. 153. Kolegium wskazało także, że stanowisko z uchwały 7 sędziów NSA późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych stosowało wielokrotnie. W tym względzie Kolegium wskazało na treść wyroku NSA z 31 października 2012 r. sygn. I OSK 1230/11oraz treść wyroku WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Rz 785/14. Przechodząc do oceny sprawy Kolegium stwierdziło, że Prezydent w sposób niewłaściwy i niezgodny z orzecznictwem obciążył kosztami tylko współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], zgodnie z wysokością ich udziałów we współwłasności tj. osób, które żądały wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast w żadnej sposób nie obciążył kosztami S. i T. D.. Kolegium stwierdziło, że w myśl wskazanego orzecznictwa jest to działanie budzące uzasadnioną wątpliwość. W skardze do sądu administracyjnego (nazwanej błędnie "sprzeciwem") T. D. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uprzednie naruszenie: 1) art. 264 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego uczestniczyć powinny wszystkie strony i koszty postępowania winny być podzielone na równe części, a w konsekwencji obciążenie Skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego, 2) art. 262 k.p.a. poprzez obciążenie Skarżącego połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne i zostało wywołane tylko i wyłącznie na skutek kwestionowania przez wnioskodawcę granicy działki, która została uprzednio przez niego uznana, 3) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, 4) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, 5) art. 7, 8 i 124 § 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 124 § 2 k.p.a., w tym w szczególności braku zbadania zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotychczas obowiązujących granic działek w oparciu o dokumenty geodezyjne. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte pomimo tego, iż wcześniejsze granice zostały przyjęte bez zastrzeżeń na wznowieniu znaków granicznych, a drugi wyznaczony w procesie rozgraniczenia geodeta wyznaczył te same znaki graniczne; 6) art. 8 i 124 § 2 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz znacząco utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie czy faktycznie istniał spór pomiędzy stronami co do granic działki, a jedynie oderwane od sedna sprawy jednostronne przyznanie, że co do zasady wszystkie strony powinny zostać obciążone kosztami. W odpowiedzi na skargę (nazwaną "sprzeciwem") Kolegium wniosło o "oddalenie sprzeciwu". Uczestniczki M. C. i J. Z. w piśmie z [...] listopada 2024 r. podtrzymały swoje stanowisko z postępowania administracyjnego i zgodziły się ze stanowiskiem Kolegium. Uczestniczki podniosły, że postępowanie rozgraniczeniowe było rzeczywiście prowadzone jednostronnie, ale na korzyść Skarżącego i jego żony. Uczestnik M. L. w piśmie z [...] listopada 2024 r. stwierdził, że zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innego powodu niż wskazuje Skarżący. Mając na względzie, że Skarżący swoje pismo kwestionujące postanowienie Kolegium nazwał "sprzeciwem" na wstępie należy wskazać, że sprzeciw nie przysługuje od postanowień organów. Stosownie bowiem do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Analiza tego przepisu wskazuje, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji w drodze skargi składanej do sądu administracyjnego. Konsekwencją takiego charakteru analizowanego przepisu jest zakaz poddawania go interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. w obecnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym poza zakresem zastosowania tego środka prawnego znalazły się zarówno decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.), jak i postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 2257/22 oraz wskazane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżący wnosząc "sprzeciw" od postanowienia Kolegium z [...] marca 2024 r. zastosował się do zawartego w tym postanowieniu błędnego pouczenia, że przysługuje mu właśnie sprzeciw, a nie skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, jak też mając na względzie, że samo mylne oznaczenie pisma procesowego nie powinno prowadzić do jego odrzucenia (por. ww. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 2257/22) Sąd uznał "sprzeciw" Skarżącego za skargę na postanowienie Kolegium. Rozpatrując skargę Sąd miał ponadto na uwadze, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Kierując się powyższymi zasadami Sąd w kontrolowanej uznał, że doszło do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to nie jest jednakże związane ze wskazanym przez Skarżącego naruszeniem zasad określania kosztów postępowania rozgraniczeniowego w świetle okoliczności sprawy, ale z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (z tego ostatniego przepisu wynika, że do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a tym samym także ww. art. 138 § 2 k.p.a.). Postanowienie to uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest więc tzw. postanowieniem kasacyjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (w przedmiotowej sprawie odpowiednio – zażalenie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykładając ten przepis należy dodatkowo mieć na uwadze dwie określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza, że postępowanie odwoławcze jest również postępowaniem merytorycznym, a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego, wszechstronnego rozpoznania sprawy. Konsekwencją powyższego jest, to że organ odwoławczy może uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (w tym przypadku – postanowienie organu I instancji) tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim dążenie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dopiero jeżeli dostrzeże takie wadliwości postępowania organu I instancji, które zostały opisane w art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie nie mogą być one "naprawione" w ramach określonych w art. 136 k.p.a. – organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W kontrolowanym postanowieniu Kolegium nie wykazało, że zaszły wyżej opisane przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium uzasadniając swoje postanowienie ograniczyło się w istocie do stwierdzenia, że była wydana decyzja o rozgraniczeniu, przytoczeniu przepisów prawa regulujących rodzaje decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym i przytoczeniu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących sposobu obciążania kosztami rozgraniczenia. Po dokonaniu tych stwierdzeń swoją ocenę sprawy Kolegium ograniczyło do uznania, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie (obciążył kosztami rozgraniczenia) w sposób "niewłaściwy", "niezgodny z orzecznictwem" oraz "budzący uzasadnioną wątpliwość". W tej ogólnej wypowiedzi Kolegium nie ma w ogóle mowy o tym, jaki przepis postępowania został naruszony przez organ I instancji, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz dlaczego istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w ramach dodatkowego postępowania uzupełniającego. Kolegium naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylając się tym samym od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Okoliczność, że sprawa budzi "uzasadnioną wątpliwość" w świetle orzecznictwa znanego organowi odwoławczemu oraz że rozstrzygnięcie organu I instancji jest "niewłaściwe" - nie są przewidzianymi przez prawo przesłankami uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W ponownym postępowaniu Kolegium powinno dokonać analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stwierdzenie, że istnieją przesłanki zastosowania tego przepisy powinny być jasno i wyraźnie przez Kolegium uzasadnione tj. Kolegium powinno wskazać konkretny przepis postępowania, który został naruszony przez organ I instancji; zakres sprawy, który nie został wyjaśniony; wykazać, że ten zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz wykazać, że nie jest możliwe uzupełnienie stwierdzonych wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 k.p.a. W przypadku, jeżeli wskazanych okoliczności nie można wykazać – Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego przez Skarżącego wpisu.