II SA/Bd 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] 1998r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. oraz M. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. M. w B. Na wniosek D. L. - współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] 1998r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w powyższej sprawie postępowanie prowadzone bez jej udziału a następnie decyzją z dnia [...] 1999r. orzekł o odstąpieniu od uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, tj. w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, zaś Wojewoda [...] decyzję tę utrzymał w mocy. W wyniku skargi D. P. NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2001r. uchylił decyzję organu II instancji z powodu błędnego zastosowania art. 151 § 1 kpa zamiast art. 151 § 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. L. Wojewoda [...] wydał w dniu 27 grudnia 2001r. po raz wtóry decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1999r. uznając, iż wznowione postępowanie nie wykazało naruszenia przepisów, w związku z czym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co upoważniało organ I instancji do załatwienia sprawy zgodnie z art. 146 § 2, w związku z art. 151 § 2 kpa. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. nr P 11/00 o niezgodności § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) z art. 7 ust. 2 prawa budowlanego w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej i stwierdził, że w niniejszej sprawie zgoda D. L. nie była wymagana. W tej sytuacji brak udziału odwołującej się w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie mógł mieć wpływu na treść wydanej w nim decyzji. D. L. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2001r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153, poz. 1271) rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 8 marca 2005r. sygn. II SA/Gd 305/Gd 305/02 WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1999r. z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż uznanie, że wydanie B. i M. P. pozwolenia na budowę było zgodne z prawem materialnym, a zatem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, winno skutkować wydaniem stosownie do art. 151 § 2 kpa, decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności z powodu których jej nie uchylono zaś organ I instancji ograniczył się jedynie do odstąpienia od uchylenia decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa. Poza tym Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż rozpatrujące sprawę organy nie dokonały oceny, czy dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku z usytuowaniem go w granicy z działką skarżącej. Przepis bowiem § 12 ust. 6 obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U 1999r. nr 115, poz. 140) stanowiący wyjątek od zasad określonych w ust. 4 tego przepisu, nie zwalniał od obowiązku uwzględnienia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to jest projektowania obiektu budowlanego w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd przy tym zwrócił uwagę, iż skarżąca w postępowaniu administracyjnym i sądowym konsekwentnie podnosiła, że planowana lokalizacja budynku gospodarczego uniemożliwi jej prawidłowe zagospodarowanie i korzystanie z działki, upatrując w tym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, w związku z czym kwestia ta winna być dokładnie wyjaśniona. Zdaniem Sądu nie było technicznych przeszkód, aby projektowany budynek zlokalizować na działce inwestorów z zachowaniem określonej w § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością i brak jest powodu by akceptować sytuowanie obiektu przy granicy celem podniesienia walorów użytkowych kosztem działki sąsiedniej, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, i będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości. Powołując się na negatywną przesłankę uchylenia decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. organ odwoławczy w decyzji swej nie dokonał jakiejkolwiek analizy sytuacji skarżącej z punktu widzenia ochrony jej uzasadnionych interesów mimo, iż odwołanie zawierało konkretne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury. Samo zaś wskazanie, że zarzuty uznane zostały za bezzasadne nie może być uznane za spełnienie przez organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa stwierdził, iż decyzja z dnia [...] 1998r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przy ul. M. w B. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału w postępowaniu strony - D. L., jednocześnie orzekł o odmowie jej uchylenia z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż D. L. uszczegółowiła uwagi dotyczące ograniczenia dysponowania jej nieruchomością spowodowane wybudowaniem budynku gospodarczego na działce nr [...], a inwestorzy spornego obiektu zapoznali się z jej uwagami. Nadto w uzasadnieniu podano, że decyzja z dnia [...] 1998r. doręczona została stronom postępowania w dniu [....] 1998r. zaś D. L. dowiedziała się o decyzji [...] 1998r. (data wniosku o wznowienie postępowania), a zatem od tego czasu minęło 6 lat i 11 miesięcy. Odwołując się od powyższej decyzji D. L. podniosła, że organ nie uwzględnił w ogóle zawartych w wyroku WSA w Gdańsku wytycznych co do kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż nie ustosunkował się do zgłaszanych przez nią zarzutów (także wymienianych w piśmie z dnia 13 września 2005r.) i nie dokonał ustaleń, czy decyzja z dnia [...] 1998r. odpowiada prawu, a w szczególności przepisom prawa budowlanego i obowiązujących rozporządzeń oraz, czy nie ogranicza jej prawa własności. Zdaniem odwołującej się poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa z tej przyczyny, że skarżąca nie brała udziału w sprawie, wskazuje, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 149 § 2 kpa. Nadto skoro decyzja z 19 sierpnia 1998r. nie została nigdy jej doręczona, organ nie może powoływać się na przesłankę z art. 146 § 2 kpa. Odwołująca się zarzuciła nadto, iż naruszono art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie zawartych w piśmie z dnia 13 września 2005r. wniosków dowodowych. Wskazała nadto, iż analizując akta organ winien dążyć do ustalenia, czy nie zachodzi okoliczność uzasadniająca wszczęcie postępowania w trybie art. 156 kpa. Nie uwzględniając odwołania Wojewoda [...] wydał w dniu [...] 2005. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w której uzasadnieniu stwierdził, iż termin określony w art. 146 § 1 kpa upłynął w dniu 21 sierpnia 2003r., w związku z czym nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. D. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 146 § 2 i 149 § 2 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych w sprawie, jak również niewskazanie w decyzjach I i II instancji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną ich wydania. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podobnie jak w odwołaniu wskazała, iż stwierdzenie okoliczności określonych w art. 146 § 1 kpa nie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czy w sprawie doszło do naruszenia materialnego, tym bardziej, że wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej wydanej z naruszeniem art. 145 kpa stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Poza tym jeśli organ stwierdził wydanie decyzji z dnia 19 sierpnia z 1998r. z naruszeniem prawa, to winien wymienić naruszone przepisy prawa materialnego. Jeżeli natomiast uznał, że naruszenie prawa polegało tylko na nie uczestniczeniu przez skarżącą w postępowaniu, to podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 146 § 2 kpa. Skarżąca podniosła także, że organ nie odniósł się do wniosków zawartych w jej piśmie z dnia 13 września 2005r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż w przypadku oparcia decyzji na art. 146 § 1 kpa nie przeprowadza się analizy merytorycznej, jak to ma miejsce w razie stosowania art. 146 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek rozpoznawania niejako dwóch połączonych ze sobą spraw - jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wznowieniu, gdyż dopiero wówczas można ocenić, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa wpłynęły na treść decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa organ wyda prawidłowe rozstrzygnięcie - jedno z wymienionych w art. 151 § 1 kpa. Przeszkodą w zastosowaniu art. 151 kpa mogą być jednak okoliczności wymieniane w art. 146 kpa skutkujące koniecznością wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 kpa, to jest ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylono. Wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 146 § 2, jak i w art. 146 § 1 kpa nie zwalnia jednak organu z przeprowadzenia wymaganego przepisem art. 149 § 2 kpa postępowania. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sytuacji niewątpliwego zaistnienia w toku poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. postępowania, przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dopatrując się braków formalnych postępowania co do meritum, wyrokiem z dnia 8 marca 2005r. uchylił decyzje organów obydwu instancji i wytyczył kierunek czynności w sprawie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, po wyroku WSA w Gdańsku organ I instancji, wbrew wskazaniom wynikającym z jego uzasadnienia, nie dokonał oceny usytuowania objętego pozwoleniem na budowę obiektu na gruncie mających w niniejszym przypadku zachowanie unormowań prawa materialnego, a konkretnie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) w nawiązaniu również do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia uzasadnionych interesów poprzez ograniczenie jej zlokalizowaniem w granicy budynku gospodarczego w wykonaniu prawa własności nieruchomości (brak możliwości prawidłowego zagospodarowania i korzystania z działki), o których to uzasadnionych interesach mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazana wyżej bezczynność organu I instancji, zaaprobowana przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją, związana jest, jak wynika z jej uzasadnienia oraz treści odpowiedzi na skargę, z błędną interpretacją art. 146 § 1 kpa w związku z art. 151 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż dla wydania na ich podstawie rozstrzygnięcia wystarczające są: ustalenie przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz upływ 5 lat od doręczenia dotkniętej wadą decyzji ostatecznej. Powyższe stanowisko jest wadliwe, gdyż jak wyżej wskazano, w każdym przypadku, po wznowieniu postępowania organ zobligowany jest wyjaśnić sprawę również co do meritum, a więc także w razie okoliczności przewidzianych w art. 146 kpa i to nie tylko w § 2 tego przepisu. Podjęcie rozstrzygnięcia na mocy art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, jak wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2005r. dopuszczalne jest wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Rozstrzygnięciu temu przy tym nie stoi na przeszkodzie wystąpienie terminu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa. Jeśli natomiast przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wykaże, iż następstwem zaistniałej przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 kpa jest wadliwość merytoryczna decyzji, a więc winna zapaść decyzja o innej treści, organ stosując art. 151 § 1 pkt 2 kpa ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, zaś gdy uchyleniu decyzji stoi na przeszkodzie upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, w oparciu o art. 151 § 2 kpa wydaje decyzję stwierdzającą podjęcie jej z naruszeniem prawa. W sytuacji , gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty istnieje dlatego, by stwierdzić, czy mimo tego organ orzekający wydał prawidłową decyzję uwzględniającą słuszne interesy strony w granicach dopuszczonych przez prawo. Wprowadzone przepisem art. 146 § 1 kpa rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, a zatem jest wyrazem kompromisu między zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej na rzecz zasady trwałości decyzji. W świetle powyższych wywodów rację ma zatem skarżąca, że celem wydania na gruncie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa rozstrzygnięcia niezbędne było przeprowadzenie wykonującego wskazania WSA w Gdańsku postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu zasad ogólnych tego postępowania przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 kpa, a następnie stwierdzenie po dokonaniu analizy całokształtu zebranych materiałów, iż skutkiem braku uczestnictwa skarżącej w postępowaniu było naruszenie przepisów prawa materialnego (szeroko rozumianego prawa budowlanego) przy wydawaniu decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r., rzutujących na jej treść. Niewykazanie przez organ I instancji wystąpienia tego rodzaju naruszeń, nie dawało podstaw do wydania przezeń decyzji w oparciu o art. 151 § 2 kpa którego treść sama przez się wskazuje, iż decyzja ograniczająca się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa może być podjęta w sytuacji, gdy w normalnych warunkach uchylonoby decyzję dotychczasową, o ile by nie zaistniała przeszkoda czasowa. Natomiast organ II instancji prawidłowo w uzasadnieniu decyzji określił datę od jakiej, w przypadku decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. należałoby liczyć bieg 5-letniego okresu przedawnienia uniemożliwiającego jej uchylenie, wskazując dzień 21 sierpnia 1998r. W tym dniu otrzymały ją strony postępowania. Jakkolwiek bowiem w myśl art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, to przez "doręczenie" decyzji należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu, a termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsca w sprawie. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo w jej całokształcie, co obejmuje również obowiązek wyjaśnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie D. L. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005r. ograniczył się do analizy powołanych w jej podstawie prawnej przepisów , pomijając całkowicie zarzut nie odniesienia się do wniosków zawartych w jej piśmie z dnia 13 września 2005r. , a tym samym także i w tym wypadku naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a w konsekwencji też wymogi art. 107 § 3 kpa. Zauważyć jednak należy, że sformułowane w powyższym piśmie uwagi i warunki wiążące się z przewidywanym wykorzystywaniem w przyszłości budynku gospodarczego dla potrzeb prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej, a więc niezgodnie z jego przeznaczeniem wskazanym we wniosku o pozwolenie na budowę, nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W przypadku zaś faktycznej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przepisy prawa budowlanego przewidują odpowiednie prawne środki. Nietrafne jest poza tym stwierdzenie odwołania skarżącej, iż analizując akta organ winien dążyć do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 kpa. Poszczególne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych (art. 145, art. 156 i inne) mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji i orzeczenie o nieważności decyzji, wręcz stanowiłoby samo przez się rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. wydane w niniejszej sprawie dotknięte są przedstawionymi wyżej naruszeniami przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na ich treść, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), o ich uchyleniu. W trakcie ponownego postępowania winny być wykonane wskazania co do dalszych czynności zawarte w wyroku WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 305/02.