II SA/Bd 361/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na informację Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa; 3. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa Departament Funduszy Europejskich poinformował Wójta Gminy o tym, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018 r. poz. 140 ze zm.), oraz art. 53-68 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku ze złożonym protestem od informacji o negatywnym wyniku weryfikacji warunków udzielenia wsparcia, dokonano ponownej weryfikacji wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "Zaadaptowanie pomieszczenia przy klubie sportowym w P. w celu utworzenia świetlicy wraz z przebudową drogi dojazdowej i parkingiem" złożonego w ramach Działania 7.1. Rozwój lokalny kierowany przez społeczność Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 - nie uwzględniono złożonego protestu. Z treści cyt. pisma wynika, że wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] został złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Działania 7.1 Rozwój lokalny kierowany przez społeczność Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Wnioskodawca pismem z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) został poinformowany o negatywnej weryfikacji projektu z powodu niespełnienia następujących warunków udzielenia wsparcia: I.7. Gotowość techniczna projektu do realizacji; I.20. Zgodność dokumentacji projektowej z zapisami w Ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie. W uzasadnieniu negatywnej oceny przedmiotowego projektu wskazano, że nie spełnia on ww. warunków udzielenia wsparcia, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, iż posiada poprawnie wydane pozwolenie na budowę. Do dokumentacji projektowej złożonej [...] lipca 2018 r. wnioskodawca przedłożył decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy, znak: [...] z [...] maja 2018 r. wskazującą, że cyt.: "należy zachować istniejącą geometrię dachu oraz należy zachować linię zabudowy budynku". Jednocześnie, oceniający ustalił, że wnioskodawca planuje wymienić dach w całości oraz że dach ma zostać podwyższony. Na skutek wezwania wnioskodawcy do wyjaśnień oświadczył on, że do pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie projektu została dołączona decyzja zawierająca błędne sformułowania, która nie była wykorzystywana w procesie inwestycyjnym. Jednocześnie wnioskodawca przedłożył "prawidłową" decyzję o warunkach zabudowy. Ustalono, że druga z doręczonych decyzji wydana była również [...] maja 2018 r. i posiadała tożsamy znak sprawy. Obie decyzje różniły się natomiast parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym oceniający uznali, że w obrocie prawnym wystąpiły dwie różne decyzje administracyjne w tożsamej sprawie. Dodatkowo wnioskodawca przedłożył pozwolenie na budowę wydane przez Starostę z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Z uwagi na rozbieżności w dokumentach prawnych organ zwrócił się o wyjaśnienie ww. rozbieżności oraz dostarczenie prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca przedłożył decyzję Wójta Gminy z [...] listopada 2018 r. uchylającą decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r. W związku z dalszymi wątpliwości dotyczącymi tego, na której decyzji Starostwo Powiatowe procedowało wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz z uwagi na fakt, że w pierwotnym projekcie budowlanym znalazła się kopia decyzji wskazującej na konieczność zachowania istniejącej geometrii dachu oraz linii zabudowy budynku, organ zwrócił się o kopię dokumentacji, która była podstawą wydania przez Starostwo Powiatowe pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca dołączył decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2018 r. oraz decyzję o warunkach zabudowy pozwalającą na zmianę istniejącej geometrii i kąta nachylenia dachu. W oparciu o poczynione ustalenia uznano, że w obrocie prawnym pojawiły się dwie decyzje dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji, jest dotknięta wadą nieważności. Jako że do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie projektu została dołączona decyzja o warunkach zabudowy wskazująca, że "należy zachować istniejącą geometrię dachu, należy zachować linię zabudowy budynku" i w związku z datą jej otrzymania tę decyzję należy przyjąć za pierwszą. Anulowanie powyższej decyzji nastąpiło [...] listopada 2018 r., w związku z powyższym organ stwierdził, że procedowanie wydania pozwolenia na budowę odbywało się na nieważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wydanie pozwolenia na budowę nie było poprawnie procedowane. W odpowiedzi na otrzymaną informację wnioskodawca złożył do Departamentu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]protest od wyniku oceny formalno-merytorycznej, w którym nie zgodził się z przytoczoną przez organ argumentacją. Rozpoznając protest organ wskazał, że w ramach warunku udzielania wsparcia I.7. Gotowość techniczna projektu do realizacji weryfikacji podlega, czy wnioskodawca posiada decyzję zezwalającą na realizację projektu (jeśli dotyczy) lub wnioskodawca dokonał zgłoszenia budowy (jeśli dotyczy). W przypadku, gdy wnioskodawca w sekcji F wniosku o dofinansowanie projektu określił, że posiada ww. dokumenty - weryfikacji podlega, czy wnioskodawca posiada ww. dokumenty na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku, gdy wnioskodawca w sekcji F wniosku o dofinansowanie projektu określił, że nie posiada jeszcze ww. dokumentów - weryfikacji podlegać będzie posiadanie ww. dokumentów na moment podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W przypadku warunku udzielenia wsparcia I.20 Zgodność dokumentacji projektowej z zapisami ogłoszenia o naborze wniosków o dofinansowanie projektu weryfikacji podlega, czy wnioskodawca przygotował wniosek o dofinansowanie projektu zgodnie z Ogłoszeniem o naborze wniosków o dofinansowanie projektu. We wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawca w sekcji F. Zezwolenie na inwestycję, wskazał planowaną datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na dzień [...] lipca 2018 r. Powyższe oznacza, że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadał zezwolenia na inwestycję. W takim przypadku, zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (dalej: Instrukcja), wnioskodawca w ramach załącznika 4 powinien złożyć jeden z dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego (patrz: załącznik nr 3) - str. 41 Instrukcji. Zgodnie natomiast z zapisami Instrukcji dotyczącej załącznika nr 3 (str. 37-38) dla projektów, które w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach RPO W 2014-2020 nie posiadają wymaganego prawem prawomocnego pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych, należy złożyć jeden z dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, tj. załącznik numer: - 3.1. Decyzję o warunkach zabudowy lub - 3.2. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub 3.3. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powyższym wnioskodawca w ramach załącznika 3 przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. W ww. decyzji, w punkcie 2a organ wskazał m.in., że należy zachować wysokość budynku, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ma wynosić od 4 do 6m, co jest sprzeczne z treścią wniosku, który przewidywał podwyższenie dachu. Wnioskodawca na wezwanie organu [...] września 2018 r. przedłożył wyjaśnienia. W ramach uwagi 7 wskazał, że do wniosku o dofinansowanie projektu została złączona decyzja o warunkach zabudowy zawierająca błędne sformułowania, która nie była wykorzystywana jako załącznik do pozwolenia na budowę. Jednocześnie wnioskodawca przedłożył do dokumentacji uzupełniającej decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r., uprawomocnioną [...] maja 2018 r. W jej ramach dopuszczono zmianę sposobu użytkowania budynku szatni na cele świetlicy m.in. poprzez określenie wysokości budynku do 9 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 4 do 9 m. Jednocześnie wnioskodawca złożył decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2018 r. wydaną przez Starostę, znak [...], w której widnieje informacja, że została ona wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r. uprawomocnioną [...] maja 2018 r. Po weryfikacji uzupełniającego wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawca został wezwany, kolejnym pismem z [...] listopada 2018 r., o przedłożenie prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zadania wynikającego z wniosku o dofinansowanie projektu. Organ zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym występują dwie ostateczne decyzje administracyjne w tożsamej sprawie, co skutkuje nieważnością jednej z nich. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił, że uchylona została decyzja o warunkach zabudowy, która została dołączona do dokumentacji aplikacyjnej [...] maja 2018 r. i decyzję uchylającą załączył do ww. pisma. Dalej organ wskazał, że przyjmując nawet, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która zezwalała m.in. na zmianę geometrii dachu i kąta nachylenia, nie widzi on podstaw do uznania, że to ta decyzja o warunkach zabudowy była pierwszą wydaną w sprawie. Podtrzymał więc w tym zakresie stanowisko prezentowane przez Departament Wdrażania RPO i uznał, że pierwszą decyzją o warunkach zabudowy, była decyzja, która jako pierwsza została przedłożona wraz z dokumentacją projektową. Tym samym uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była procedowana poprawnie, a wnioskodawca nie przedłożył poprawnie wydanego pozwolenia na budowę i nie spełnił warunku udzielenia wsparcia I.7. oraz I.20. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, organ stwierdził, że weryfikacja w zakresie ww. warunków udzielenia wsparcia przeprowadzona została prawidłowo i nie uwzględnił wniesionego protestu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina zarzucając mu naruszenie: art. 12 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 140 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt nie spełnia warunków udzielenia wsparcia; art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy pozwalająca na zmianę geometrii dachu jest decyzją nieważną; art. 157 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez wójta gminy. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Marszałkowski Województwa; W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na skutek pomyłki w toku postępowania złożyła dwie decyzje o warunkach zabudowy, wydane z tą samą datą oraz z tym samym numerem sprawy, różniące się jednak w zapisach m.in. związanych z wysokością dachu, jednakże do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja pozwalająca na zmianę geometrii dachu i to ta decyzja została przekazana projektantowi jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Prawidłową decyzję, która została wydana jako pierwsza, skarżąca przekazała organowi [...] września 2018 r. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do twierdzenia, że w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja o warunkach zabudowy uwzględniająca zmianę geometrii dachu jest decyzją nieważną, bowiem została wydana w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Stanowisko organu narusza również przepisy kompetencyjne wynikające z art. 157 § 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, organ nie jest uprawniony do oceny, która z decyzji załączonych do wniosku o dofinansowanie jest decyzją nieważną. Tym bardziej organ nie miał podstaw prawnych do uznania, że skarżąca nie dysponuje prawidłowo wydanym pozwoleniem na budowę. Skarżąca podkreśliła również, że decyzja o warunkach zabudowy, która nie przewidywała zmiany geometrii dachu, została uchylona, a co za tym idzie na dzień rozpatrywania przez organ wniosku oraz protestu jedyną istniejącą decyzją była decyzja o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę wydania pozwolenia na budowę oraz spełniała warunki przyznania dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie sporna była de facto jedna okoliczność, a mianowicie to, czy skarżąca przedłożyła dokumenty wymagane w toku toczącego się postępowania o dofinansowanie projektu, a konkretnie czy organ zasadnie uznał, że nie mógł uwzględnić złożonej przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie było nieprawidłowe i skarga w związku z tym podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że informacje na temat warunków przyznania dofinansowania ogłoszonego przez Lokalną Grupę Działania "[...]" w dniu [...] kwietnia 2018 r. konkursu (w ramach którego aplikowała skarżąca) znajdują się na stronie [...]. Z uwagi na treść Załącznika do Uchwały Nr [...] KM RPO W na lata 2014-2020 z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowiące listę warunków udzielenia wsparcia dla projektów grantowych realizowanych przez LGD w ramach RLKS weryfikowanych przez IZ RPO W z Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego - organ zarzucił, że wniosek skarżącej nie spełnia warunków wymienionych w pkt I.7 oraz I.20, zgodnie z którymi: "I. 7. Gotowość techniczna projektu do realizacji Weryfikacji podlega, czy wnioskodawca posiada decyzję zezwalającą na realizację projektu (jeśli dotyczy) lub wnioskodawca dokonał zgłoszenia budowy (jeśli dotyczy). W przypadku, gdy wnioskodawca w sekcji F wniosku o dofinansowanie projektu określił, że posiada ww. dokumenty – weryfikacji podlega, czy wnioskodawca posiada ww. dokumenty na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku, gdy wnioskodawca w sekcji F wniosku o dofinansowanie projektu określił, że nie posiada jeszcze ww. dokumentów – weryfikacji podlegać będzie posiadanie ww. dokumentów na moment podpisania umowy o dofinansowaniu projektu." "I.20. Zgodność dokumentacji projektowej z zapisami w Ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie Weryfikacji podlega, czy wnioskodawca przygotował wniosek o dofinansowanie projektu zgodnie z Ogłoszeniem o naborze wniosków o dofinansowanie." Wychodząc z założenia, że przedłożona przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna na skutek jej nieprawidłowego procedowania, organ stwierdził, że ww. warunki nie zostały spełnione. Stanowisko to było nieprawidłowe. W świetle cyt. regulacji należy dojść do wniosku, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej było przedłożenie przez nią najpóźniej w dniu podpisywania umowy o dofinansowaniu projektu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej tejże planowanej inwestycji. Warunek ten został niewątpliwie spełniony, ponieważ w toku postępowania (jeszcze nawet przed złożeniem protestu) skarżąca taką decyzję przedłożyła. Za nieuprawnione i nie znajdujący umocowania w żadnych przepisach należy natomiast uznać pogląd organu o możliwości badania i oceny przez niego, czy decyzja ta została wydana w prawidłowy sposób, w szczególności czy nie doszło do nieprawidłowości w toku jej procedowania. Organ w ten sposób przyznał sobie prawo do oceny ważności przedmiotowej decyzji (w rozumieniu art. 156 K.p.a.), co pozostaje w sprzeczności z art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." Ze sformułowania tego wynika, że decyzja ostateczna nie tylko, że jest decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Tym samym sprawa nią załatwiona (w tym przypadku udzielenie pozwolenia na budowę) nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, poza przypadkami przewidzianymi w przepisach K.p.a. W doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd, że ustanowiona w art. 16 § 1 K.p.a. "zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (...) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (...)" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa str. 123). Stwierdzić zatem należy, że decyzja ostateczna wiąże tak długo, jak długo nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Jeśli jednak decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie wywoływać skutki wiążące. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie był władny do oceny prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i był tym samym związany jej treścią. Zatem uznanie, że przedłożona przez skarżącą decyzja była nieważna, nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a., co przełożyło się na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którymi "1. Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. 2. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Podkreślenia wymaga to, że legalność oceny projektu bada się pod kątem zgodności z przepisami prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowień systemu realizacji programu operacyjnego (vide wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2018 r., VIII SA/Wa 126/18, LEX nr 2497191). Przy czym stwierdzenie niezgodności z prawem oceny projektu, niezależnie od rodzaju naruszonych przepisów, możliwe jest, gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z 8.03.2018 r., III SA/Gd 2/18, LEX nr 2480234). Niewątpliwie ocena, że przedłożona przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę była nieważna, stanowiło naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym na podstawie art. 68 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej należało orzec jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).