II SA/Bd 363/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia spółdzielni do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu 29 listopada 2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. – Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta T., na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 9a, art. 11 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o niedopuszczeniu Spółdzielni Mieszkaniowej "R." mającej siedzibę w T. przy ul. [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o przekazaniu trwałego zarządu przysługującego Komendzie Wojewódzkiej Policji w B., na rzecz Aresztu Śledczego w T., w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 5,7415 ha, ponieważ udział taki nie jest uzasadniony celami tej organizacji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z dnia [...] 2006 r., stanowiące wniosek o dopuszczenie jej jako organizacji zrzeszającej członków spółdzielni jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości położonej na terenie bazy policji przy ul. [...] w trwały zarząd dla Zakładu Karnego w B. W wyniku podjętego postępowania ustalono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa mieści się w określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego pojęciu "organizacji społecznej" oznaczającym organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, czyli takie organizacje obywatelskie które mają charakter korporacyjny. Z uwagi jednak na okoliczność, iż cele statutowe Spółdzielni nie mają związku z przedmiotem prowadzonego postępowania, uznano brak możliwości jej udziału w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." wniosła o jego uchylenie, zarzucając wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Uzasadniając podniesiony zarzut strona odwołująca podniosła, że określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną funkcję akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. O ile więc podstawowym celem statutowym spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych swoich członków, jednakże nie oznacza to, że cel ten winien być rozpatrywany w oderwaniu od przedmiotu jej działalności, którym jest zarządzanie nieruchomościami stanowiącymi jej własność oraz własność jej członków, przy czym zarządzanie majątkiem członków wiąże się z ich interesem społecznym i nakazuje jej organom podejmowanie czynności zmierzających do ochrony praw zrzeszonych w niej członków. Odwołująca podniosła ponadto, że planowana budowa Zakładu Karnego przy ul. [...] w T. spotkała się ze stanowczym sprzeciwem członków spółdzielni, bowiem funkcjonowanie na tym terenie zakładu typu półotwartego zagraża bezpieczeństwu okolicznych mieszkańców i może stanowić element hamujący, czy wręcz blokujący harmonijny rozwój nie tylko najbliższego otoczenia, ale i całego T. jako centrum turystycznego i obszaru polskiego dziedzictwa kulturowego, a bezpośrednie sąsiedztwo zakładu karnego z osiedlem mieszkaniowym wpłynie negatywnie na wartość lokali mieszkalnych na tym terenie bądź spowoduje zahamowanie obrotu tymi lokalami. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy podniósł, iż fakt bycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R." organizacją społeczną nie budzi wątpliwości organów administracji publicznej, natomiast jego zdaniem cele statutowe spółdzielni określone w postanowieniach ogólnych statutu spółdzielni, nie pozwalają na uznanie, że przekazanie nieruchomości w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej należy do zadań statutowych Spółdzielni, jak również przyjąć, że przemawia za tym interes społeczny. Według organu inne orzeczenie nie jest możliwe ze względu na konieczność zastosowania wykładni nazbyt rozszerzającej przepisy statutu spółdzielni, która w powyższej sprawie jest nieusprawiedliwiona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." wniosła o uchylenie orzeczenia organu odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ze względu na ich niezgodność z prawem. Uzasadniając podniesiony zarzut strona skarżąca obszernie i szczegółowo zreferowała w skardze przebieg i treść rozstrzygnięć z postępowania administracyjnego w sprawie. Ostatecznie skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...] przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2007 r. i podtrzymuje swą tezę, że zawężona interpretacja przez organ pojęcia "celu statutowego" prowadzi do niemożności skutecznej ochrony interesów członków spółdzielni i stanowi naruszenie prawa, a w szczególności art. 31 § 1 K.p.a. W tak przedstawionym stanie rzeczy podtrzymano swoje dotychczasowe stanowisko zawarte zarówno w piśmie z dnia 16 listopada 2006 r., jak i zażaleniu z dnia 8 grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie i stwierdzając, że strona skarżąca nie podniosła żadnych nowych argumentów, powołał się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą dopuszczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "R." do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o przekazaniu trwałego zarządu w stosunku do zabudowanej nieruchomości, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że zakres przedmiotowy niniejszej sprawy obejmuje formalną kwestię dopuszczenia określonego podmiotu do udziału na prawach strony w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, dotyczącym przekazania trwałego zarządu w stosunku do zabudowanej nieruchomości. Zastosowanie znajdzie więc tutaj unormowanie kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w jego art. 31 § 1, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala przyjąć, iż bezspornym jest ustalenie spełniania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R." kryteriów zakwalifikowania jej jako organizacji społecznej, głównie ze względu na korporacyjny charakter; natomiast spór w istocie rzeczy sprowadza się do ustalenia istnienia przesłanki zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w kontekście stosownych postanowień statutowych organizacji, normujących jej cele. Zgodnie z argumentacją strony skarżącej, jej legitymacja do wystąpienia z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie opiera się na postanowieniu § 3 ust. 1 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w T., zgodnie z którym celem spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych, domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Unormowanie to pokrywa się z treścią przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), która jednocześnie w ust. 7 cyt. art. 1 stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do spółdzielni mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.). Dla ustalenia charakteru prawnego celu działalności określonej spółdzielni, pomocne okazuje się odwołanie do brzmienia podstawowego dla tej formy działalności przepisu art. 1 § 1 ustawy – Prawo spółdzielcze, zgodnie z którym spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą, przy czym zgodnie z § 2 cyt. art. 1 spółdzielnia może prowadzić działalność społeczną i oświatowo - kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. Spółdzielnia mieszkaniowa jest więc podmiotem gospodarczym i w zakresie prowadzonej przez siebie działalności, ukierunkowanej na szeroko pojęte zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych swoich członków, występuje jako przedsiębiorca. Mając na uwadze powyższe, nie sposób znaleźć uzasadnienie dla istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni, a występowaniem w postępowaniu w sprawie o przekazanie trwałego zarządu, rozumianego jako forma prawna władania nieruchomością państwową lub komunalną przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z póżn. zm.). analiza cyt. wyżej przepisu pozwala przyjąć, że jest to instytucja prawa administracyjnego powodująca powstanie stosunku prawnego pomiędzy osobą prawną prawa publicznego, a jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Trwały zarząd jest ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, czyli starosty w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub organu wykonawczego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast do postępowania o ustanowienie trwałego zarządu (przekazanie trwałego zarządu) i wydania decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja taka musi odpowiadać wymogom zawartym w art. 107 K.p.a., a ponadto musi zawierać elementy wskazane w art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli: 1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd; 2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości; 3) powierzchnię oraz opis nieruchomości; 4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania; 5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd; 6) termin zagospodarowania nieruchomości; 7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu; 8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu; 9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony. Zmiana podmiotów władania określoną nieruchomością państwową sama w sobie nie prowadzi do jakiegokolwiek naruszenia interesów prawnych osób nie objętych tym przekształceniem. Wbrew poglądom strony skarżącej wynik postępowania o przekazanie trwałego zarządu tylko pośrednio wiąże się z ewentualnymi, negatywnymi skutkami dla członków spółdzielni i na tym etapie postępowania nie należy odwoływać się do zbyt daleko idącej interpretacji tych powiązań, ponieważ mają one jedynie charakter faktyczny, a nie prawny. Natomiast konkretne czynności podjęte przez uprawniony podmiot władający nieruchomością w celu jej zagospodarowania, stanowić będą mogły przedmiot sprawy administracyjnej, w której winny zostać uwzględnione interesy wszystkich uczestników postępowania, oczywiście w zakresie ochrony przewidzianej właściwymi przepisami prawa. Stanowisko powyższe znajduje pełne oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 126/05, Internetowa Baza Orzeczeń NSA) oraz w piśmiennictwie prawniczym, według którego musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Powiązanie to powinno mieć charakter prawny, a nie faktyczny (A. Wróbel [w.] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 306). Podkreśla się również, że przedmiot postępowania powinien wkraczać w zakres działania organizacji, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 257). Wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze wynik postępowania w sprawie wydania decyzji o przekazaniu trwałego zarządu w stosunku do zabudowanej nieruchomości jedynie pośrednio może wpływać na powstanie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa okolicznych mieszkańców. Powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania spółdzielni mieszkaniowej ma więc charakter faktyczny a nie prawny. Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że nie występuje powiązanie merytoryczne w znaczeniu prawnym, a tylko faktycznym, pomiędzy wynikiem postępowania w sprawie wydania decyzji o przekazaniu trwałego zarządu, a celem statutowym spółdzielni mieszkaniowej (zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków). W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez organy administracji regulacji zawartej w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie kwestionując tezy strony skarżącej o różnych możliwych skutkach przekazania trwałego zarządu w stosunku do zabudowanej nieruchomości na powstanie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa okolicznych mieszkańców, należy zauważyć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia, gdyż Sąd skupił się jedynie na ustaleniu związku faktycznego pomiędzy wynikiem sprawy administracyjnej a celami statutowymi spółdzielni mieszkaniowej i ta okoliczność zadecydowała o nieuwzględnieniu skargi. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.