II SA/Bd 366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 2, art. 39, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175. poz. 1362 j.t.) w powiązaniu z art. 3 pkt 1, art. 5, art. 7 ustawy z dn. 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z uchwałą Nr LXXIH/1385/06 Rady Miasta [...] z dn. 20 września 2006 r.. orzekł o odmowie udzielenia J. A. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu sierpniu 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona nie przekracza kryterium dochodowego podwyższonego Uchwałą Nr LXXIII/13 85/06 Rady Miasta [...] z dnia 20 września 2006 r. w sprawie podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z bezpłatnych posiłków w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pomorskiego, Nr 136 poz. 2037), w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ wskazał jednak, że pomoc realizowana w ramach wskazanego programu ma charakter fakultatywny i uzależniona jest od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ podał, że miesięcznie na ten cel może przeznaczyć kwotę 35.800 zł, co pozwala objąć pomocą ok. 400 osób oraz wyjaśnił, że do wsparcia na ten cel kwalifikuje się ok. 2.200 osób z 1000 rodzin ubiegających się o pomoc ze środków społecznych, co wynika z planów wydatkowania środków jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej na realizację przedmiotowego zadania. Wyjaśniono, że z uwagi na niewystarczające środki, pomoc w pierwszej kolejności kierowana jest do osób i rodzin o bardzo niskim dochodzie lub całkowicie pozbawionych dochodu. Organ wskazał nadto, że stronie w 2009 r. przyznano przedmiotowe świadczenie w okresie od lutego do kwietnia 2009 r. w wysokości 90 zł miesięcznie, a także w okresie od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 90 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił nadto, że stronie przyznano także specjalny zasiłek celowy w październiku 2009 r. w wysokości 90 zł na częściowe zabezpieczenie potrzeb związanych z ogrzaniem zajmowanego lokalu w sezonie grzewczym 2009/2010. W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji wskazując, że wniósł skargę na decyzję SKO z dnia [...] r. Nr[...]. Zdaniem odwołującego się "w świetle powyższej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy przyjąć, że umorzenie postępowania w całości jest uzasadnione". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu sierpniu 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po czym strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na w/w decyzję, lecz Sąd wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 14/10 oddalił skargę. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia, przy czym w procesie dochodzenia do tej decyzji organ pierwszej instancji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych w tym okoliczność, iż pomoc społeczna realizowana jest w ramach dysponowania określonymi środkami finansowymi, a ze świadczeń pomocy społecznej z terenu podległego ośrodkowi korzysta nie tylko skarżący. Kolegium zauważyło, że strona, pomimo ograniczonych możliwości finansowych ośrodka, nie pozostaje bez wsparcia i należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Kolegium wyjaśniło również, że wniesienie skargi na w/w decyzję Kolegium uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu sierpniu 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania pierwszej instancji, bowiem wniesienie skargi nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. A. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem skarżącego, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt c z dn. 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" świadczenia przewidziane są w szczególności dla osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych oraz niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego, organy administracji rozpatrując jego wniosek o udzielenie pomocy we wskazanym wyżej trybie, rażąco naruszyły właściwe przepisy materialnoprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się i integracji ze środowiskiem. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Może też być przyznany osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia - na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Przedstawione unormowanie zawiera katalog sytuacyjnych przesłanek przyznania zasiłku celowego. Niejako rozwinięciem pomocy państwa dla osób uprawnionych do zasiłku celowego jest możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania na mocy przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 ust. 1 pkt c). Natomiast zgodnie z przepisem § 6 wydanego na podstawie cytowanej ustawy rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Oznacza to, że intencją ustawodawcy było objęcie uprawnionych przede wszystkim pomocą bezpośrednią tj. umożliwieniem otrzymania bezpłatnego posiłku, a w razie nadzwyczajnego przypadku braku możliwości zapewnienia tego posiłku w związku z zaistniałą sytuacją osobistą lub rodzinną, dopuszczono ewentualność przyznania pomocy w formie świadczenia rzeczowego lub świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Należy również mieć na względzie, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stosowanym na mocy art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" również przy udzielaniu pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, uwzględnione powinny zostać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia kryteria do otrzymania pomocy społecznej formie zasiłku celowego, to odpowiednio udokumentowana sytuacja braku wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia, uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia tej pomocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że miesięcznie na program bezpłatnych posiłków w ramach wskazanego programu dożywiania organ I instancji może przeznaczyć kwotę 35.800 zł, co pozwala objąć pomocą ok. 400 osób, a do wsparcia na ten cel kwalifikuje się ok. 2.200 osób z 1000 rodzin ubiegających się o pomoc ze środków społecznych. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy planu wydatkowania środków na zasiłki celowe na zakup posiłków lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" można ustalić, że budżet ośrodka na przedmiotowy cel na rok 2009 wynosił 429.930zł, co miesięcznie daje kwotę 35.827,50zl (429.930zł : 12 m-cy). Z planu wynika także, że w miesiącu lipcu 2009 r. (poprzedzającym złożony przez stronę wniosek) przyznano przedmiotowe świadczenie 546 osobom na kwotę 49.140zł. Łącznie na ten cel w okresie od stycznia do lipca 2009 r. wydano kwotę 220.230 zł, co stanowi blisko 52% rocznego budżetu ośrodka przeznaczonego na przedmiotowy cel. Ponadto z akt sprawy wynika, że w miesiącu lipcu 2009 r., 1030 osób ubiegających się o przyznanie świadczenia spełniało kryteria dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", co oznacza, iż pomoc przyznano jedynie 53% osób spełniającym kryteria uprawniające do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, a do takiej zaliczyć należy tę dotyczącą zasiłku celowego, nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów orzekających i określać wysokości czy też rozmiaru przyznawanej pomocy w tych przypadkach, które ustawodawca pozostawił uznaniu organów. Tylko one dysponując środkami finansowymi w zależności od ich wielkości mogą udzielać świadczeń (tak NSA w wyroku z dnia 21.12.2001 r. w spr. I SA 1547/01, Lex nr 80662, zachowującym aktualność na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów). Przyznanie zasiłku w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest więc świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kontrola decyzji uznaniowej polega na ustaleniu, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w zakresie dożywiania. Zwrócić jednak należy uwagę, że stronie skarżącej przyznano przedmiotowe świadczenie w okresie od lutego do kwietnia 2009 r. po 90 zł miesięcznie, a także w okresie od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 90zl miesięcznie, a także specjalny zasiłek celowy w październiku 2009 r. na częściowe zabezpieczenie potrzeb związanych z ogrzaniem lokalu w związku z czym strona, pomimo ograniczonych możliwości finansowych ośrodka, nie pozostaje bez wsparcia. Wysokość przyznanego świadczenia zależy bowiem od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jeśli więc organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.).