II SA/Bd 368/11

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6 oraz § 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży lub w miejscu sprzedaży (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 41, poz. 675, zm: Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2006 r. Nr 77 poz. 1292 oraz z 2010 r. Nr 80, poz. 944). Zarzucając istotne naruszenie art. 7, 20, 22, 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi") oraz § 143 w związku z § 115, § 116, § 118 i §§ 135 – 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego w skrócie "z.t.p.") poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe tj.: – określenie w § 3 i § 7 uchwały wymogów, jakie muszą spełniać miejsca sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, – wskazanie w § 4 ust. 2 uchwały obiektów, w jakich może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, co stanowi naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej, – uregulowanie w § 4 ust. 1 i 4 oraz § 6 uchwały warunków dokonywania sprzedaży napojów alkoholowych oraz wydawania zezwolenia jednorazowego na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, co jednocześnie stanowi powtórzenie zapisów ustawy upoważniającej (art. 18 ust. 7 pkt 6), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 4, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mieści się uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży alkoholu. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie regulacje znalazły się tymczasem w § 3 i 7 uchwały. Ponadto przepisy te normują kwestie uregulowane już innymi przepisami tj. art. 5 i 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, przepisami ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisami ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (z "imprezą masową" zdaniem Prokuratora należy utożsamić pojęcie "imprezy na wolnym powietrzu", o której mowa w § 7 zaskarżonej uchwały). Z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy określiła w § 4 ust. 2 uchwały w sposób wyczerpujący, gdzie może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży. Treść tego przepisu uniemożliwia dokonywanie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu w innych obiektach, niż wskazuje uchwała, np. na terenie dyskotek, pubów (nie będących lokalami gastronomicznymi) pijalni wina czy miodu pitnego. Regulacja ta, wprowadzająca w akcie prawa miejscowego nowe, nieprzewidziane w ustawie ograniczenia co do miejsc, w których można sprzedawać alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży, narusza porządek konstytucyjny – zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadę swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP). W istocie uniemożliwia ona prowadzenie na terenie gminy działalności gospodarczej, w ramach której następuje sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu, w innych miejscach niż lokale gastronomiczne, pijalnie piwa, kawiarenki oraz wydzielone przy nich ogródki. Zdaniem prokuratora z § 4 ust. 4 skarżonej uchwały wynika sugestia, iż każde zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych winno zawierać dopuszczenie możliwości spożywania napojów alkoholowych na terenie ogródka niezależnie od tego, czy dany przedsiębiorca zamierza prowadzić działalność gospodarczą także w tym zakresie. O dopuszczalności spożywania alkoholu ustawodawca wypowiedział się w art. 14 ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, iż zabronione jest spożywanie napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia w punktach sprzedaży tych napojów. Skoro dany podmiot gospodarczy legitymuje się zezwoleniem na prowadzanie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu w formie ogródka piwnego, to z mocy samej ustawy dozwolone jest spożywanie tychże trunków. Zdaniem Prokuratora treść § 6 uchwały powtarza przepisy ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 14 ust. 5 i art. 181 ust. 1 określające zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu oraz wydawania zezwoleń jednorazowych na sprzedaż tych napojów. Nadto Rada Gminy zawarła dodatkowy warunek – konieczność legitymowania się przez przedsiębiorcę oraz jednostkę Ochotniczej Straży Pożarnej umową z organizatorem imprezy określającą lokalizację punktu sprzedaży. Unormowanie to wkracza w kwestie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy przedsiębiorcami nakazując z jednej strony zawarcie stosownego kontraktu, z drugiej zaś wskazując przedmiot jego regulacji. Prokurator podkreślił, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Przeniesienie do uchwały rady gminy przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń wykracza poza zakres delegacji określonej w ww. przepisie. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że w dniu 30 marca 2011 r. podjęła nową uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży lub w miejscu sprzedaży, uwzględniającą w całości zarzuty skargi na uchwałę z dnia 11 lutego 2006 r. Rada jednocześnie przedstawiła kopię podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na względzie treść § 3 przedstawionej w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy uchwały z dnia 30 marca 2011 r. nr V/26/2011, w którym stwierdzono, że traci moc zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] – należy w pierwszej kolejności rozważyć ewentualność umorzenia postępowania, pod kątem spełnienia przesłanki z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), tj. bezprzedmiotowości postępowania. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma okoliczność, że zaskarżona uchwała rady gminy ma walor aktu prawa miejscowego. Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań - część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały, takich jak np. odmowa udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała była skierowana. Rozstrzyganie o nieważności uchwały zaskarżonej uchwały rady gminy, pomimo jej uchylenia, nie jest zatem bezprzedmiotowe – a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi należy podkreślić, że jak wskazuje tytuł zaskarżonej uchwały z dnia [...] - jest ona wypowiedzią lokalnego prawodawcy, określającą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży lub w miejscu sprzedaży. Delegację ustawową dla ustanowienia tego rodzaju zasad zawiera art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Słusznie wskazuje Prokurator, że wobec tego niewłaściwie w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania Rada wskazała także art. 12 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie jest to jednak uchybienie istotne, skoro delegacja do wydania aktu ww. rodzaju istnieje (art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Dla oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały istotne jest natomiast to, co należy rozumieć pod pojęciem "zasad usytuowania" miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tak jak wskazał Prokurator, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd (który podziela także Sąd w niniejszej sprawie), iż przez owe "zasady usytuowania" należy rozumieć określenie zasad rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, a w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 26/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 509630). W oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy może ustanowić przepisy tylko w powyższym zakresie. Ponadto należy wskazać, że akt prawa miejscowego (którym jest także zaskarżona uchwała) przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Powyższe skutkuje też stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach aktów prawa miejscowego przepisów ustaw i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Powyższym zasadom stanowienia aktu prawa miejscowego nie odpowiadają przepisy § 3, § 4, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwały z dnia 11 lutego 2006 r. "Usytuowanie miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych musi spełniać wymogi określone przepisami prawa budowlanego, sanitarnego oraz ochrony przeciwpożarowej." Treść tego przepisu nie jest ustanowieniem samodzielnej zasady usytuowania miejsca sprzedaży, w ramach delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale w istocie jest powtórzeniem w ślad za ustawodawcą, iż istnieją ogólne wymogi dotyczące obiektów budowlanych, ochrony przeciwpożarowej i bezpieczeństwa sanitarnego – unormowane odpowiednio w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i m.in. ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stosownie do § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży może odbywać się wyłącznie w lokalu, którego dotyczy zezwolenie na sprzedaż.", natomiast zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały "sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona: 1) w lokalach gastronomicznych; 2) pijalniach piwa; 3) kawiarenkach; 4) ogródkach wydzielonych przy wyżej wymienionych lokalach stanowiących ich integralną część." Z treści cytowanych przepisów wynika, iż są one wypowiedzą wskazującą miejsca i rodzaje obiektów, w których dopuszczalna jest sprzedaż alkoholu, a nie wskazującą zasadę ustanowienie miejsc sprzedaży alkoholu na pewnym terenie. Z przekroczeniem delegacji ustawowej został ustanowiony także § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stwierdzający, iż "w wydanym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych winno być zaznaczone, że dopuszcza się spożywanie napojów alkoholowych na terenie ogródka". W ten sposób bowiem prawodawca lokalny określił warunek prawidłowości wydawania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, do czego brak podstaw w art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ten sam charakter tj. ustanowienie zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ma przepis § 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "zezwolenie jednorazowe na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i miejscu organizowanych imprez może być wydane przez Burmistrza wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych, które zawarły umowę z organizatorem imprezy określającą lokalizację punktu sprzedaży." Także w tym przypadku zatem uchwała została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Innego rodzaju przekroczenia delegacji ustawowej dopuściła się Rada Gminy w § 7 zaskarżonej uchwały, stanowiąc, iż "miejsce wyznaczone do sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych dotyczące imprez na wolnym powietrzu, powinny być urządzone w sposób zapewniający bezpieczeństwo kupujących i konsumentów." W tym przepisie Rada Gminy określiła warunki, jakie powinien spełniać punkt sprzedaży alkoholu (tj. jak powinien być urządzony). Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać (jak ma być urządzone) takie miejsce sprzedaży i podawania napojów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 26/09, opubl. w LEX pod nr 509630). Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie jej wykonania jak w pkt 2 sentencji wyroku.