II SA/Bd 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta B., w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115; z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.p."), § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały Nr XXV/622/04 Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego Nr 61, poz. 1070) orzekł o wymierzeniu spółce E.. z.o.o w B kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za zajęcie, w celu umieszczenia reklamy, w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r., pasa drogowego ulicy F. w B. będącej drogą krajową z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy. Organ ustalił, iż Spółka E. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy F. w terminie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008r. Tymczasem jak wynika z dokonanej w dniu [...] stycznia 2009 r. kontroli oraz materiału fotograficznego skarżąca zajmowała pas drogowy wskazanej ulicy poprzez umieszczenie w nim reklamy także od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r., czyli z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu o 35 dni. Należało wobec tego orzec o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca złożyła wprawdzie stosowny wniosek, jednakże samo jego złożenie nie jest jednoznaczne z uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, ani nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary za zajęcia pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka E. kwestionowała jej zasadność wywodząc, iż o możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego można mówić jedynie wówczas, gdy miało ono charakter samowolny, a która to okoliczność nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Spółka dysponowała bowiem pasem drogi za zgodą jej zarządcy na podstawie stosownych zezwoleń począwszy od 1996 roku. Strona argumentowała, że jedynie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, podnosząc, iż nie była to okoliczność przez nią zawiniona. Jako przyczynę opóźnienia Spółka podała, że w okresie, w którym upłynął termin ważności zezwolenia doszło do istotnych zmian organizacyjnych. Odwołany został bowiem dotychczasowy zarząd natomiast nowy musiał zapoznać się z sytuacją istniejąca w spółce, ponadto zachorował pracownik spółki, do którego obowiązków należało złożenie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 u.d.p. stwierdził, iż zawarty w tym przepisie termin "wymierza" oznacza, że w sytuacji kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, organ jest zobligowany do pobrania kary pieniężnej, bez względu na przyczynę przekroczenia terminu. W ocenie organu argumenty podnoszone w odwołaniu związane z zaistniałą w Spółce zmianą zarządu oraz chorobą pełnomocnika nie zasługują na uwzględnienie. Organ zauważył, że złożenie wniosku o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego mogło być dokonane w okresie działania poprzedniego zarządu Spółki – wiadomo było przecież, że termin zajmowania pasa drogowego ulicy Fordońskiej upływał [...] grudnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka E. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jednocześnie naruszenie art. 40 ust. 12, pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie . Skarżąca przyznała, że stan faktyczny w sprawie jest w zasadzie bezsporny, w szczególności nie kwestionowała faktu, że spóźniony wniosek na dalsze zajmowanie pasa drogowego został złożony w dniu [...] lutego 2009 r. Skarżąca podkreśliła, że spór sprowadza się do oceny, czy spóźnione złożenie wniosku nastąpiło z jej winy, a w konsekwencji czy nałożenie kary było zasadne. Zdaniem skarżącej zajmowanie w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2009 pasa przy ulicy F.j w B. pozbawione było znamion samowolności, a opóźnienie w złożeniu wniosku było niezawinione przez Spółkę (choroba osoby odpowiedzialnej za złożenie wniosku). Co więcej zarządca drogi nie wykazał samowolności postępowania strony, co oznacza iż akceptował taki stan rzeczy. Odnośnie konieczności wykazania, w celu nałożenia kary, samowolnego charakteru zajęcia pasa drogowego oraz zawinionego działania podmiotu zajmującego, Spółka powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2004 r. (sygn. akt II SA 3333/03) oraz z dnia 2 lipca 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 417/07). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (artykułu 40 u.d.p.). Interpretując wskazany przepis należy mieć na względzie przede wszystkim to, iż ma on charakter sankcji za niespełnienie ustawowego obowiązku zajmowania pasa drogowego na podstawie i w granicach (w tym granicach czasowych) wydanego w formie decyzji zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ma zatem charakter kary administracyjnej. Rozważając przedmiotową sprawę Sąd zwrócił uwagę na przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Mianowicie w sprawie o sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie prawne WSA w Krakowie związane było z wątpliwością, czy "kara" przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p., którą według WSA w Krakowie należy uznawać za karę w kategoriach prawa karnego, może być wymierzana przez organ administracyjny – a nie przez sąd karny (art. 42 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji). Aczkolwiek Trybunał w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2008 r. umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyroku (Trybunał dostrzegł brak zależności rozstrzygnięcia sprawy przed WSA w Krakowie od odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do Trybunału), tym niemniej w uzasadnieniu (część II pkt 3) wskazał, iż odpowiedź na wątpliwości WSA w Krakowie odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat kar administracyjnych: "W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), Trybunał zwrócił uwagę, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa: cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Dlatego też zdaniem Trybunału nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc instytucją prawa karnego. W wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, pkt 4), dotyczącym opłat z tytułu niezawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję niespełnienia tego obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Adresatami wezwania do uiszczenia opłaty są zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, wykroczenia czy przestępstwa karnoskarbowego. Kary administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany. Okoliczność, że opłata dodatkowa ma charakter dyscyplinująco - represyjny, nie oznacza, że stanowi karę w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z kolei w wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, pkt 2), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyborów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym. W ocenie Trybunału kary pieniężne mogą być także następstwem wydanej decyzji administracyjnej, która może być poddana kontroli sądownictwa administracyjnego. Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4). Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a wyjątkowo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. D. Szumiało - Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 196). Konsekwencją przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2, pkt 5 i 6 oraz tam powołane wcześniejsze orzeczenia Trybunału)." Powyższe stanowisko podziela Sąd w niniejszym składzie, uznając jednocześnie, iż jest ono w pełni adekwatne w przypadku art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., który miał zastosowanie w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu jest uznanie, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – wymierzenie kary administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. nie jest zależne od wykazania zawinienia podmiotu zajmującego pas drogowy po upływie terminu określonego w zezwoleniu. Wskazany przepis nie formułuje też przesłanki wykazania "samowolności" zajęcia. Termin "samowolność" został użyty w § 12 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33; z późn. zm.). Rozporządzenie to utraciło jednakże moc z dniem 10 grudnia 2004 r., stosownie do art. 11 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; z późn. zm.). W tej sytuacji, jeżeli z niekwestionowanych przez Spółkę okoliczności sprawy wynika, że zajmowała ona pas drogowy ulicy Fordońskiej poprzez umieszczenie w nim reklamy od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2009 r., z czyli przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu – zasadnie organ administracji wymierzył skarżącej karę określoną w skarżonej decyzji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.