II SA/Bd 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym) z dnia [...] Nr [...] odmawiającą wydania nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego budynku garażowo – gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. skarżąca G. G. wniosła o podjęcie odpowiednich czynności i przedstawienie dokumentów potwierdzających na ile prace budowlane zrealizowane od 1992 r. na działce nr [...] przy ul. [...] w W. są zgodne z prawem i pozwoleniem na użytkowanie. W piśmie skarżąca podniosła przede wszystkim kwestię prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego jako garażu z wjazdem przez jej nieruchomość przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem G. G. Wskutek odwołania, mocą decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] (nr [...]) decyzja pierwszej instancji została uchylona i przekazana organowi, który ją wydał do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej Inspektor Powiatowy wszczął trzy odrębne postępowania: – nr [...] w sprawie użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W., – nr [...] w sprawie dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz – nr [...] w sprawie w sprawie przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Wskazując, że kwestie podniesione we wniosku wszczynającym postępowanie rozpatrzone zostaną w wyżej wskazanych postępowaniach – Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] (nr [...]) umorzył postępowanie dotyczące budynków i ich sposobu użytkowania położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] (Nr [...]). W wyniku skargi G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 795/10) uchyli decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania było niezasadne, gdyż nadal istnieje jego przedmiot tj. kwestia użytkowania budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Pojawienie się w trakcie postępowania innych przedmiotów postępowania albo innych trybów postępowania nie powinno skutkować umorzeniem postępowania pierwotnego, ale wyłączeniem nowych materiałów do odrębnego postępowania. Wobec tego należy nadal prowadzić postępowanie w sprawie użytkowania budynku garażowo – gospodarczego, natomiast do odrębnych postępowań wyłączyć materiały w pozostałych sprawach wskazanych przez Inspektora Powiatowego. Kontynuując postępowanie Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyłączył do odrębnych postępowań materiały dotyczące przyłącza kanalizacyjnego przy ul. [...] oraz materiały dotyczące dobudowy wiatrołapu do tegoż budynku. Następnie wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odmówił wydania nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego budynku garażowo – gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W oparciu o dokumentację archiwalną organ I instancji ustalił, że budynek gospodarczo – garażowy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [....] znak [...] wydanego przez Burmistrza Miasta W. Część tego budynku i obiekty gospodarcze przylegające do budynku mieszkalnego zostały następnie adaptowane na pomieszczenia lokalu gastronomicznego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] znak [...]. Organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, iż budynek gospodarczo – garażowy oraz adaptacja pomieszczeń na zakład gastronomiczny zostały wykonane zgodnie z wydanymi decyzjami – pozwoleniami na budowę. Organ ponadto wskazał na znajdujące się w dokumentacji technicznej ww. budynku zapisy dotyczące zgody na budowę budynku (oświadczenie G. G. – ówczesnego współwłaściciela działki przy ul. [...]) oraz dojazdu do niego i sposobu podłączenia budynku do sieci komunalnych (za pośrednictwem wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej budynku przy ul. [...]), zaznaczając, że sprawa przyłącza kanalizacyjnego do budynku przy ul. [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto Inspektor Powiatowy podniósł, że przybudówka, zawierająca pomieszczenie gospodarcze, dobudowana bez stosownego zgłoszenia do budynku garażowo – gospodarczego, została dobrowolnie rozebrana przez właścicieli przed wszczęciem postępowania. Wobec powyższych ustaleń Inspektor Powiatowy stwierdził, że budynek garażowo – gospodarczy wraz z częścią adaptowaną na potrzeby lokalu gastronomicznego są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonymi projektami technicznymi stanowiącymi załączniki do ww. pozwoleń na budowę. Nie zachodzi więc sytuacja opisana w art.. 71a Prawa budowlanego tj. nie ma samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wydanych pozwoleniach na budowę i adaptację nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekt został przekazany do użytku na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, odnotowanego w prowadzonej "Ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej". Z rejestru wynika, że budynek garażowo – gospodarczy został przekazany do użytku w grudniu 1996 r., a przekazanie do użytku części adaptowanej odbyło się w grudniu 1997 r. Odwołując się skarżąca podkreśliła, że w żadnym z projektów nie zostały zaprojektowane takie urządzenia jak przyłącze kanalizacyjne oraz droga dojazdowa, żeby budynek mógł pełnić funkcję garażu dla pojazdów samochodowych. Nie wykazano także, że nastąpiło zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagane art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym w pkt 3 określony jest wymóg dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem odwołującej powołując się na art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego możliwe jest nakazanie bądź nie przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a nie przywrócenie do stanu poprzedniego budynku garażowo – gospodarczego, a tym bardziej do stanu pierwotnego, jak wskazał organ w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Powiatowego, że przedmiotowy obiekt budowlany został pobudowany w sposób legalny tj. został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] jako garaż z pomieszczeniami składowymi, a następnie rozbudowany i adaptowany na zakład gastronomiczny w oparciu o następne pozwolenie na budowę z dnia [...]. Obecnie zakład gastronomiczny nie istnieje, a budynek jest adoptowany na lokal mieszkalny w oparciu o zgłoszenie z dnia 2 listopada 2010 r. Organ podkreślił, że do wydanych pozwoleń na budowę załączono odpisy księgi wieczystej jako wymagany dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inspektor Wojewódzki wskazał, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna były konieczne do właściwego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego dopiero na etapie jego adaptacji na zakład gastronomiczny tj. w 1997 r., pod rządami obecnego Prawa budowlanego, stosownie do którego budowa przyłączy, w tym wodociągowego i kanalizacyjnego nie wymaga ani pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W skardze do sądu administracyjnego G. G. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz nieprawidłowe, bo wielowątkowe postępowanie. Zdaniem skarżącej wykorzystując w postępowaniu wszczętym 2 marca 2010 r. w sprawie użytkowania budynku garażowo – gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] materiały i dowody zgromadzone w postępowaniu [...] postąpił niezgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 795/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem. Zatem kognicja sądów administracyjnych została zawężona przez ustawodawcę do kryterium legalności. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, iż zaskarżona decyzja Inspektora Wojewódzkiego została wydana po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie zatem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (w przedmiotowej sprawie – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 795/10) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z treści tegoż wyroku, w zestawieniu z treścią uzasadnienia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...], do którego odwoływał się Sąd, wynika, że organ administracji, mając na względzie wielość przedmiotów postępowania, powinien rozdzielić do trzech odrębnych postępowań sprawy: – użytkowania budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., – dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. oraz – przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., przy czym rozdzielenie to powinno przebiegać w ten sposób, iż organ winien prowadzić nadal postępowanie w pierwszej z wymienionych spraw, a dwie pozostałe wydzielić do odrębnych postępowań. Z akt sprawy wynika, że Inspektor Powiatowy zastosował się do wiążących go wskazań Sądu wydając postanowienie z dnia [...] Nr [...] wyłączające do odrębnych postępowań materiały dotyczące przyłącza kanalizacyjnego przy ul. [...] oraz materiały dotyczące dobudowy wiatrołapu do tegoż budynku. W tym zakresie zatem nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie użytkowania budynku garażowo – gospodarczego, zakończone zaskarżoną obecnie decyzją, jest w istocie tym samym postępowaniem, które zostało wszczęte wskutek pierwotnego wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2009 r. Niepotrzebnie organ pismem z dnia 2 marca 2010 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, bowiem wskutek wyroku WSA z dnia 26 października 2010 r. pozostawało ono cały czas w toku. Okoliczność, że organ nadaje temu samemu postępowaniu odrębne oznaczenie (pierwotnie nr [...], obecnie [...]) nie jest takim naruszeniem przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z tego samego powodu nie jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy stwierdzenie przez Inspektora Powiatowego w decyzji z dnia [...], iż w toku niniejszego postępowania wykorzystano "materiały i dowody zgromadzone w postępowaniu [...]". Skoro – jak wyżej wskazano – w istocie mamy do czynienia nadal z tym samym postępowaniem, dotychczas zgromadzone materiały i dowody mogły być podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie stanowisko skarżącej prezentowane w toku postępowania administracyjnego oraz na rozprawie przed Sądem należy też zauważyć, że skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość wydania decyzji zezwalających na budowę a następnie na adaptację budynku garażowo – gospodarczego, utrzymując, że doszło do nich bez zapewnienia w prawem przewidziany sposób, dostępu (dojazdu) do tegoż budynku, a w szczególności – że za taki dostęp nie może być uważany dojazd przez jej działkę przy ul. [...]. Słusznie w tym względzie zauważa Inspektor Powiatowy, że w przedmiotowym postępowaniu jego zadaniem było jedynie zbadanie, czy budynek garażowo – gospodarczy jest użytkowany legalnie, a więc w oparciu o stosowne decyzje administracyjne lub wymagane prawem zgłoszenia. Nie jest natomiast jego zadaniem zbadanie, czy decyzje zezwalające na takie a nie inne użytkowanie budynku zostały wydane prawidłowo. Kwestionowanie prawidłowości wydania ostatecznych decyzji administracyjnych (w przedmiotowej sprawie ww. decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] znak [...] zezwalającej na budowę budynku oraz decyzji z dnia [...] znak [...] zezwalającej na jego adaptację na pomieszczenia lokalu gastronomicznego) wymagałoby wszczęcia odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, ani w inny sposób, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.