II SA/Bd 372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi spółki G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2015 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] 00/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na funkcję usługową - charakter noclegowy typu hostel, na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej przy ul. G. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnicy postępowania wnieśli zastrzeżenia do planowanej inwestycji podnosząc, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze zabudowy przemysłowej. Lokalizacja na tym terenie obiektu mieszkalnego spowodowałoby ograniczania w działalności uczestników, co wiązałoby się ze zmniejszeniem produkcji. Dodatkowo, w dalszej korespondencji Budownictwo sp. z o.o. wskazała na niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, bowiem w myśl ustaleń w/w Studium teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie L2 (strefa lasów ochronnych obejmująca cześć Ł. i W.) w obszarze aktywności gospodarczej usługowo - produkcyjnej. Oprócz tego, zdaniem spółki, zmiana sposobu użytkowania budynku biurowego na funkcję zamieszkania zbiorowego typu hotel, sprzeczna jest z zasadą dobrego sąsiedztwa i z uwagi na występowanie zakładów produkcyjnych nie zachodzi, wymagana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontynuacja funkcji. Organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu objętego wnioskiem, jak i innych stron biorących udział w postępowaniu. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu funkcjonalnego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy organ przyjął obszar wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wnioskowanych działek, nie mniejszej jednak niż 50 m (98 m - szerokość nieruchomości od strony głównego wjazdu na jej teren tj. od strony działki; [...]), tj. w odległości 294 m. Organ uznał, że ewentualne zwiększenie obszaru analizowanego nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych. Wobec powyższego przeprowadzono analizę w obszarze o promieniu 294 m. Organ przedstawił następujące wyniki analizy urbanistycznej: budynek biurowy, objęty zmianą sposobu użytkowania, położony jest w obszarze zabudowy przemysłowej, w którym zlokalizowane są zasadniczo zakłady produkcyjne. Występujące w terenie budynki biurowe oraz garażowe i gospodarcze towarzyszą jedynie podstawowej funkcji produkcyjnej i stanowią zintegrowane z produkcją zaplecze umożliwiające jej prawidłowe działanie. Ustalono, że żadna z nieruchomości występujących w obszarze analizowanym nie posiada wnioskowanej funkcji usługowej o charakterze noclegowym, stwierdzono zatem brak kontynuacji samodzielnej funkcji usługowej o charakterze noclegowym. Organ ustalił, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) – zaopatrzenie w energię elektryczną, energię cieplną oraz wodę i odprowadzenie ścieków. Teren przeznaczony pod inwestycję sklasyfikowany jest jako tereny przemysłowe "Ba" i drogi "dr" i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja została zaopiniowana przez właściwego zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. W., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odwołująca się wskazała, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wymaga dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, aby sąsiednia nieruchomość była zabudowana obiektem o identycznym przeznaczeniu jak obiekt planowany. Na terenie objętym analizą znajduje się budynek oświaty, który stanowi zaplecze biurowe dla właściwej działalności oświatowej realizowanej w szkołach publicznych. Wyniki analizy potwierdzają, że zabudowa znajdująca się na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w ramach obszaru analizowanego jest zróżnicowana pod względem funkcji. Występują tam zarówno budynki produkcyjne, ale również budynki, w których jest prowadzona działalność usługowa. Zdaniem odwołującej się, nie jest wystarczające uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Jednorodna funkcja panująca na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, zgodnym z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizje. Gdy funkcja zagospodarowania jest zróżnicowana, dopuszczalność określonego zagospodarowania nie zależy od powielenia jednego z już istniejących sposobów zagospodarowania, lecz od stwierdzenia możliwości pogodzenia planowanej funkcji z istniejącymi. Projektowana funkcja usługowa typu hostel stanowi uzupełnienie dotychczasowych funkcji na analizowanym obszarze i nie koliduje w żaden sposób z funkcją znajdujących się tam obiektów. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą być spełnione kumulatywnie, co oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie wymagań) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar ten został w niniejszej sprawie wyznaczony w prawidłowy sposób. Zdaniem SKO, obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż, jak wynika z wniosku inwestora, istniejący budynek nie będzie rozbudowywany, a inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na funkcję usługową. Kolegium stwierdziło, że kontynuacja funkcji oznacza ponadto, iż zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu użytkowania obiektów. Organ wskazał również, że działalność zarówno hotelarska jak i oświatowa mieści się w kategorii usług. Przepisy obowiązującego prawa nie wymagają natomiast kontynuacji tej samej funkcji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wskazał ponadto, że w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie oznaczeń). Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz nie przesądzając o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, nie dysponując prawidłową analizą, naruszył przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniosła sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji prawidłowo zbadał stan faktyczny sprawy, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i dokonał dokładnej analizy okoliczności mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy, stanowisko z kolei organu odwoławczego opiera się na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ odniósł się do przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa w przedmiotowym przepisie. Interpretacja SKO opiera się na założeniu, że do wykazania kontynuacji funkcji wystarczy stwierdzenie, iż na analizowanym terenie występuje tożsamość pomiędzy planowaną inwestycją a zastaną zabudową w zakresie rodzajów zabudowy wskazanych przez ustawodawcę w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Organ przyjął, mimo tego że wskazał na konieczny element wykazania braku sprzeczności planowanej inwestycji z zastaną zabudową, iż w następstwie zaliczenia planowanej zabudowy oraz dotychczasowej zabudowy do jednego z rodzajów zabudowy określonych w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, można przyjąć, że taka sprzeczność nie zachodzi. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie pozytywnego rozstrzygnięcia o wystąpieniu przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa w tym przepisie, sprowadza się do dwóch niezależnych od siebie aspektów: kontynuacji funkcji w rozumieniu sensu stricte jako tożsamość rodzaju zabudowy, oraz aspektu zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, z którą to zasadą wiąże się przede wszystkim brak sprzeczności pomiędzy planowaną zabudową a dotychczasową. O tożsamości rodzaju zabudowy pomiędzy planowaną inwestycją, a istniejąca już zabudową nie rozstrzyga zaliczenie ich do tej samej kategorii określonej w 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Nie jest wystarczające dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji przyjęcie tożsamości rodzaju zabudowy planowanej z dotychczasową. Dla uznania dopuszczalności nowej zabudowy usługowej nie wystarczy uznanie występowania na analizowanym terenie już tego rodzaju zabudowy, należy zbadać charakter tychże usług. Dla rozstrzygania o kontynuacji funkcji należy brać pod uwagę całokształt okoliczności, a więc zarówno rodzaj planowanej zabudowy, jak również jej funkcję, a przyjęcie, że do uznania kontynuacji funkcji w analizowanym stanie faktycznym sprawy wystarczy występowanie na analizowanym terenie zabudowy o charakterze usługowym, bez wzięcia pod uwagę charakteru planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, stoi w sprzeczności z prawidłową wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie zasady zachowania dobrego sąsiedztwa skarżąca wskazała, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów i nie może godzić w zastany stan rzeczy. W badanym stanie faktycznym zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji usługowej o charakterze noclegowym typu hostel z dotychczasową zabudową funkcjonującą na analizowanym terenie. Skarżąca wskazała ponadto na zasady zachowania ładu przestrzennego oraz postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla strefy L2 przewiduje lasy ochronne oraz aktywność gospodarczą usługowo-produkcyjną. Pomimo tego, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, to jednak jego postanowienia są nie bez znaczenia przy ocenie zachowania ładu przestrzennego, a tym samym ocenie uciążliwości i wpływu inwestycji dla zlokalizowanych na analizowanym obszarze zakładów produkcyjnych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na hostel. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491). Sąd wyjaśnia, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z 24.04.2012 r., II SA/Kr 1846/11). Samo stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sprawie było bezsporne, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób prawidłowy, co zresztą szczegółowo uzasadnił w decyzji. Sporne natomiast były wnioski, do których doszły organy analizując ww. obszar. Organ I instancji doszedł do wniosku, że skoro w tymże obszarze nie ma usług związanych z prowadzeniem hostelu, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy (a konkretnie wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku) zgodnie z wnioskiem inwestora. Natomiast organ odwoławczy zaprezentował zupełnie odmienne stanowisko, a mianowicie stwierdził, że istnienie jakiejkolwiek zabudowy związanej z usługami pozwala na przyjęcie, że możliwa jest zmiana sposobu użytkowania obiektu na jakikolwiek rodzaj usług. Sąd stwierdza, że żaden z ww. poglądów nie jest prawidłowy. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 28.01.2016 r., II OSK 1305/14, LEX nr 2034043, przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy (co należy odpowiednio odnieść do zmiany sposobu użytkowania). Podobnie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z 26.11.2015 r., II SA/Łd 478/15, LEX nr 1945226, wskazując, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być zatem rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Pogląd powyższy stanowi zatem zaprzeczenie prawidłowości rozumowania organu I instancji. Z drugiej strony nowa zabudowa (zmiana sposobu użytkowania obiektu) jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Z ustaleń organów nie wynika, jakie konkretnie usługi występują na analizowanym obszarze, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, co uczynił z kolei organ II instancji, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, byleby istniała tam jakakolwiek funkcja usługowa. W tym zakresie za w pełni słuszny należy uznać pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13, LEX nr 1407075, a mianowicie że nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Zadaniem organów było zatem dokładne ustalenie, jaka działalność w zakresie usług jest prowadzona na analizowanym terenie, czemu organy nie sprostały. Z analizy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, jaka konkretnie działalność usługowa jest prowadzona na tymże obszarze. Organy w tym zakresie posługiwały się jedynie ogólnikami i nie sposób w oparciu o poczynione w ten sposób ustalenia stwierdzić, czy planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z istniejącą na tym terenie działalnością usługową. Tym samym stwierdzić trzeba, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób wskazany w art. 145 § 1 pk1 lit. a) i c) P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ ustali, jaka konkretnie działalność usługowa jest prowadzona na analizowanym obszarze. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ weźmie następnie pod uwagę, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być przy tym oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestujących jego plany właścicieli terenów sąsiednich. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także iż w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Niezbędne jest również podkreślenie, że działanie organów nie powinno doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.