II SA/Kr 1846/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.T. , H.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących H.T. i A.T. kwotę 770 zł (siedemset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.) na wniosek Gminy Miejskiej K. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa parkingu podziemnego, wielopoziomowego dla samochodów osobowych wraz z budową zjazdów z ul. [....] i ul. [....] na dz. nr nr [....] obr. [....] oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej i drogowej, budową stacji transformatorowej oraz przebudową i zagospodarowaniem terenu [....] , na działce nr nr [....] obr. [....] oraz działce nr [....] obr. [....] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 2- Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 15 października 2009 r. Ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowanie uzyskano uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską - postanowienie z dnia 12 marca 2010 r. Ponadto uzyskano opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 6 listopada 2009 r. oraz z dnia 15 grudnia 2009 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 13 listopada 2009 r., opinię Rady Dzielnicy [....] nr [....] z dnia 26 listopada 2009 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Odwołania od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami: Z.M. , A.S. , M.H. i P.D. , J.R. , M.D. , A.J. , H.T. i A.T. Z.M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem i zasadą dobrego sąsiedztwa. Wskazała, że planowana inwestycja będzie naruszać interesy właścicieli okolicznych nieruchomości. Zostanie zlikwidowany zielony skwer, który stanowi jedno z nielicznych w tej okolicy miejsc rekreacji i wypoczynku. Ponadto podniosła, że inwestycja znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a nie dostała opinii konserwatorskiej. Zarzuciła, że jej małżonek P.M. mimo, że jest współwłaścicielem nieruchomości nie został uznany za stronę postępowania. Wskazała również, że organ zignorował protest podpisany przez okolicznych mieszkańców. A.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zarzuciła, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż nie umożliwiono stronom zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co ograniczyło im prawo do wniesienia zastrzeżeń i wniosków. Wskazała również, że organ zupełnie zignorował pisemny protest mieszkańców [....] i okolicznych ulic. Zdaniem odwołującej się, wydana decyzja narusza także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym nie występuje obiekt budowlany będący wielopoziomowym parkingiem podziemnym. W ocenie odwołującej się żadna z działek wskazanych jako sąsiednie w rozumieniu ww. przepisu nie pozwala na określenie kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zgodziła się z ustaleniem zawartym w punkcie II warunków zabudowy, że planowany parking podziemny nie ingeruje w kwestię ładu przestrzennego, wskazując, że wręcz przeciwnie ingeruje w funkcjonalne i społeczno-gospodarcze uwarunkowania przestrzeni i w tym aspekcie powinien podlegać ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała także, że niedopuszczalne jest zaniechanie ustalenia linii zabudowy. Zdaniem odwołującej się wskaźniki: powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej zostały błędnie oznaczone, albowiem cała powierzchnia obiektu podziemnego winna zostać uznana za powierzchnię zabudowy, nie uzasadniono odstępstw od ustalonych w analizie średnich parametrów, jak również parametry te winny zostać określone w wartościach bezwzględnych. Wreszcie odwołująca się zarzuciła nieprawidłowości w ustaleniu warunków ochrony środowiska, poprzez dopuszczenie do usunięcia nieokreślonej liczby drzew oraz nieprecyzyjne ustalenie ilości miejsc parkingowych. Ponadto, jej zdaniem, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu przekroczył zakres rzeczowy opinii poprzez odniesienie się do kwestii przesunięcia studni. Na koniec podniosła, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony oraz, że mapa nie spełnia wymogów określonych w ustawie. M.H. i P.D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Wskazali, że nie zostały im doręczone wydane w sprawie uzgodnienia i opinie, co odebrało im możliwość ich zaskarżenia. Nadto zdaniem odwołujących się, decyzja została wydana z naruszeniem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, albowiem zaznaczono w niej, że ilość miejsc postojowych będzie wynosiła 280, ale w kolejnych etapach będzie możliwe zwiększenie ilości miejsc parkingowych. Inwestycja spowoduje również zniszczenie enklawy zieleni, w tym wieloletnich drzew. J.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 54 pkt 2 lit a, b, d, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77, art. 10, art. 81, art. 106 § 5, art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie ustalając w ogóle średniej wartości tego wskaźnika na terenie obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono także dlaczego przyjęto ustaloną w warunkach wartość. Również pozostałe wskaźniki zostały określone w sposób pozostawiający dużą dowolność, poprzez wskazanie wartości maksymalnych czy minimalnych. Podkreślił, że analiza architektoniczno-budowlana została przeprowadzona w sposób wybiórczy i fragmentaryczny, a jej ustalenia nie odnoszą się do całego obszaru. Niewiadomo jakimi kryteriami kierował się organ ustalając granice obszaru analizowanego. Nadto zdaniem odwołującego się, doszło do naruszenia art. 106 § 5 kpa, bowiem zajęcie stanowiska przez organy współdziałające nie miało formy postanowienia. Nie uwzględniono również stopnia uciążliwości, jakie pojawiają się w trakcie realizacji zaskarżonej inwestycji dla właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [....] , którzy zostaną pozbawieni możliwości dojazdu do nieruchomości. M.D. wskazała, że nie wyraża zgody na ustaloną w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak również na zniszczenie, czy też wycięcie drzew, które znajdują się w obrębie placu. A.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że w decyzji nie określono w sposób jednoznaczny ilości miejsc parkingowych, co w jej ocenie pozwala na wybudowanie parkingu na około 420 miejsc, w której to sytuacji konieczne byłoby uzyskanie decyzji środowiskowej. Podkreśliła, że realizacja inwestycji wiąże się z likwidacją skweru na którym znajdują się wieloletnie drzewa ozdobne. Wskazała również, że organ I instancji nie odniósł się do protestu wniesionego przez mieszkańców. H.T. i A.T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się wskazali, że Prezydent Miasta K. winien zostać wyłączony od załatwienia ww. sprawy. Decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sąsiedztwie nie ma bowiem obiektów o zbliżonej funkcji i parametrach. Inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacznie oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Nie wyjaśniono czym kierowano się przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna nie zawiera podpisów osób uprawnionych, zatem nie może stanowić podstawy do poczynienia jakichkolwiek ustaleń. Również część graficzna analizy stanowiąca załącznik do decyzji nie została podpisana. Podniesione przez odwołujących się zastrzeżenia w stosunku do mapy stanowiącej załącznik do decyzji dotyczyły: braku określenia skali mapy, braku wkreślonego obszaru analizowanego oraz nieokreślenia na niej numerów działek geodezyjnych. Decyzją z dnia 16 września 2011 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można bowiem uznać za trafny pogląd, że zabudowa taka jak określona we wniosku możliwa byłaby jedynie w przypadku istnienia w obszarze analizowanym innego parkingu wielopoziomowego. Parkingi stanowią zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, a zatem zagadnienie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji nie może budzić wątpliwości. Ponadto na obszarze ewentualnej przyszłej inwestycji tego rodzaju zabudowa już istnieje. Co więcej, z przestrzennego punktu widzenia, zdecydowana większość planowanego zamierzenia usytuowana będzie w części podziemnej. Również parametry urbanistyczne – zdaniem Kolegium - zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony. Materiał dowodowy w zupełności uprawniał organ do ustalenia konkretnych parametrów urbanistycznych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 10% i jest niższy od istniejących w zabudowie objętej obszarem analizowanym. Szerokość elewacji frontowej konstrukcji wjazdów części nadziemnej parkingu wynosi 24 m, a dla pozostałych kubaturowych elementów naziemnych parkingu szerokość elewacji frontowej wyznaczono do 8 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (kubaturowe elementy nadziemne) ustalono do 4,5m, a więc do wysokości pierwszych kondygnacji w istniejących budynkach mieszkalnych i usługowych. Nadto zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone i podpisane załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Ze wskazanego wyżej załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno - urbanistyczne wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno - urbanistycznych. Załączniki zawierają stosowne podpisy, to samo zresztą dotyczy projektu decyzji sporządzonego przy udziale osoby dysponującej wiedzą specjalną. Nie budzą również wątpliwości organu II instancji uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Projekt decyzji został uzgodniony przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , a uzgodnienie to z samej swojej istoty wiąże Prezydenta Miasta K. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to zostało doręczone stronom postępowania i jest ostateczne. W sytuacji gdy w opiniowaniu zamierzenia współuczestniczy jednostka aparatu pomocniczego prowadzącego postępowanie główne wystarczająca jest opinia w zwykłej formie pisemnej. Organ odwoławczy wskazał również, że fakt, iż Gmina Miejska K. jest inwestorem nie powoduje, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ - Prezydent Miasta K. - podlega wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Nadto Kolegium podniosło, że przedmiotowe zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku gdy w dalszych etapach procesu inwestycyjnego wnioskodawca podejmie zamiar realizacji zamierzenia o większych niż określono parametrach powodujących, że zamierzenie to zostanie zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – konieczne będzie uzyskanie odrębnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien wówczas zawierać decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia treści § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213 poz. 1397 ze zm.) Kolegium podkreśliło, że § 4 tego rozporządzenia przewiduje, iż - do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym kwalifikacja, której dokonał organ I instancji opierając się na treści poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego jest słuszna. Kolegium wskazało także, że w toku postępowania dokonano weryfikacji zamierzenia z punktu widzenia ochrony przyrody nakładając na inwestora obowiązek zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem jak największej ilości drzew ozdobnych. Kolizja zamierzenia z istniejącą zielenią wymaga uzyskania stosownego zezwolenia wydawanego w trybie ustawy o ochronie przyrody. Podnoszone przez odwołujących się zagadnienie dotyczące obszaru zieleni było weryfikowane przez organ I instancji (Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K). Kolegium wyjaśniło, że protest mieszkańców dotyczący planów inwestycyjnych Gminy Miejskiej K. na terenie istniejącego parkingu trafił do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , a Dyrektor Wydziału udzielił w tym przedmiocie pisemnej odpowiedzi w dniu 24 maja 2010 r. Wreszcie Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie rozróżnienia etapów inwestycyjnych tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz udzielania pozwolenia na budowę, podkreślając różnice między nimi. Organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie w stopniu, który uzasadniałby uznanie decyzji za akt nieprawidłowy skutkujący jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł A.T. i H.T. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 24 § 1, 4, 7 kpa w związku z art. 26 § 2 i 3 kpa w związku z art. 7 i 8 kpa poprzez ich niezastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania przez pracownika i organ gminy (Prezydenta Miasta K. ) podlegającego wyłączeniu ze względu na zachodzącą tożsamość podmiotową; - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów ustawy i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli a także na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez organ l instancji, iż spełniona jest przesłanka dobrego sąsiedztwa oraz niesłuszne podtrzymanie takiego poglądu przez organ II instancji, podczas gdy analiza urbanistyczna obszaru analizowanego nie wykazuje, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty o zbliżonych do niej funkcjach i parametrach, przez co nie nastąpi kontynuacja i powielenie cech dotychczasowej zabudowy; - art. 60, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 o ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez ich niezastosowanie oraz przyjęcie przez organ l instancji, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz niesłuszne podtrzymanie takiego poglądu przez organ odwoławczy podczas gdy z założeń projektowanej inwestycji wynika, iż może ona znacząco oddziaływać na środowisko w związku z przewidzianą dużą liczbą miejsc postojowych w podziemnym parkingu wielopoziomowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych. Za zasadny uznać należy jedynie zarzut, że zaskarżona decyzja narusza przepis art.7 i art.77 k.p.a. Nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art.24 § 1, 4, 7 k.p.a. w związku z art.26 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art.7 i 8 k.p.a. oraz art.60, art.71 ust.1, art.72 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z urzędu natomiast stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów k.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkuje uwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. Nadto, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu i instancji naruszają przepisy art.7 i art.77 k.p.a. Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), a to w związku z art.64 ust.1, który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy na k. 17 znajduje się wniosek inwestora z dnia 15.10.2009 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji. Inwestor określił inwestycję jako: "budowa parkingu podziemnego, wielopoziomowego dla samochodów osobowych wraz z budową zjazdów z ul. [....] i ul. [....] oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej i drogowej, budową stacji transformatorowej oraz przebudową i zagospodarowaniem terenu [....] w K.". Wskazał, że obiekty kubaturowe przewiduje na działkach nr nr [....], wjazdy na teren inwestycji – na działkach nr nr [....], a sieci – na działkach nr nr [....]. W punkcie 2.b) formularza wniosku nie wskazano wysokości obiektów kubaturowych. W punkcie 2.g) wniosku podano, że dane charakteryzujące inwestycję przedstawiono w załączonych materiałach. Z prezentaty organu umieszczonej na wniosku wynika, że do wniosku dołączono 14 załączników. Wszystkie załączniki znajdują się w przedłożonych aktach administracyjnych. W załączniku nr 2 inwestor podał, że przewiduje realizację do 280 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, liczbę kondygnacji określając – od dwóch do trzech. Wyjaśnił również, że przebudowa i zagospodarowanie [....] będzie polegało na uporządkowaniu przestrzeni, polegającego na usytuowaniu elementów małej architektury wraz z ciągiem pieszym, przebudową oświetlenia oraz elementami wysokiej i niskiej zieleni. Załącznik nr 3 wniosku stanowi rysunek rzutu kondygnacji podziemnej (jednej). Jest to nieczytelna kserokopia mapy zatytułowanej "Rys. nr 12.2. Parking – [....] – Rzut kondygnacji podziemnej" (na którym zaznaczono 138 miejsc parkingowych). W związku z tym stwierdzić należy, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy. Nie zawierał bowiem pełnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych na powierzchni terenu obiektów budowlanych (nazwanych elementami małej architektury), przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Już to powoduje, że prowadzenie procedury, w tym zlecenie sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej było przedwczesne. Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Podkreślić jednakże należy, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych i ich garażowania. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. To, że istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Takim obiektom mieszkaniowym mogą towarzyszyć inne obiekty takie jak sklepy osiedlowe, obiekty rekreacyjne czy garaże (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r., sygn. II OSK 952/10, LEX nr 992669, z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1831/09, LEX nr 746821). W dalszej części rozważań podnieść należy, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W znajdującej się na k.245 akt administracyjnych części tekstowej analizy podano, że za działki sąsiednie uznane zostały działki nr [....] i [....] oraz działka inwestycji nr [....] . W punkcie 1.1. analizy wskazano, że otoczenie działki inwestycji stanowi w przeważającej części od strony północnej i południowej ul. [....] zwarta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa, w obszarze analizowanym znajdują się obiekty i urządzenia o funkcji usługowej (np. działki nr....), o funkcji dróg publicznych i dróg wewnętrznych (np. działki nr ....i działka inwestycji nr..). W obszarze analizowanym znajduje się o wiele więcej działek sąsiednich niż wskazane w analizie. Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W punkcie 2.b. analizy urbanista podał, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy zarówno dla części podziemnej zamierzenia, jak i dla nadziemnych elementów i rządzeń parkingu takich jak ewentualne zadaszenia wjazdów, obudowa klatek schodowych, wind, urządzeń klimatyzacyjnych itp. Ze stanowiskiem takim ner sposób się zgodzić. Po pierwsze, nie wiedząc, jakie obiekty kubaturowe naziemne planuje inwestor, nieprawidłowe jest twierdzenie, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Po drugie, wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest obowiązkowe. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W punkcie 2.c. analizy podano, że dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od około 44% (dz.43) do około 100 % (dz.50/7). Dla zabudowań na działce nr [....] – około 14 %. Dla zamierzonej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, odnoszący się do obiektów nadziemnych powinien być jak najniższy (i nawiązywać do działek nr ....i...). Do porównań wzięto parametry 5 działek położonych w obszarze analizowanym. Tymczasem w obszarze analizowanym, jak wynika z części graficznej analizy, nieruchomości zabudowanych jest znacznie więcej. Tak więc, sprzecznie z cytowanym przepisem nie obliczono średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W punkcie 2.d. analizy urbanista wskazał, że z uwagi na specyfikę projektowanego zamierzenia zasadnym będzie określenie szerokości elewacji frontowej odrębnie dla konstrukcji wjazdów i wyjazdów do parkingu oraz dla pozostałych kubaturowych elementów nadziemnych. Wyznaczył te parametr w oparciu o porównanie tylko 3 działek: dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej od ok. 15 m (dz. nr...) do około 24 m (dz.....) oraz drobnych obiektów handlowo-usługowych na terenie działki nr [....] – teren otwarty przy ul. [....] j – od około 3 m do około 8 m. Urbanista dopuścił możliwość wykonania wjazdów na teren parkingu wraz z ewentualnym zadaszeniem w części nadziemnej w nawiązaniu do maksymalnej występującej na danym terenie szerokości tj. 24 m. Podał również, że dla pozostałych kubaturowych elementów nadziemnych parkingu wskazane jest nawiązanie do szerokości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe, kioski), nie określając jednakże dla przedmiotowej inwestycji tego parametru. Narusza to zasady wyznaczania tego wskaźnika wskazane w rozporządzeniu. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W punktach 3 e i 3 f analizy, dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu w ogóle nie wskazano porównywanych działek. Urbanista stwierdził jedynie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej położonej po północnej i południowej stronie ul. Biskupiej to od 2 do 7 kondygnacji. Dla kiosków usługowych parametr ten wynosi ok. 2,5 do 3 m. W oparciu o powyższe wyprowadził wniosek, że dla wnioskowanej inwestycji (kubaturowych elementów nadziemnych) wskazane jest nawiązanie do wielkości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe, kioski) oraz z uwagi na charakter projektowanych obiektów nadziemnych (jednokondygnacyjnych) maksymalnie do wysokości pierwszych kondygnacji w istniejących budynkach mieszkalnych i usługowych. Rzecz jednak w tym, że w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest informacji o tym, jakie obiekty kubaturowe nadziemne planuje inwestor. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie urbanista przyjął, że mają to być obiekty jednokondygnacyjne. Wobec powyższego uznać należy, że również obliczenie tego wskaźnika było wadliwe. Stosownie do przepisu art.54 pkt 3) w związku z art.64 ust.1ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie (spełniającej oczywiście odpowiednie warunki) i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy. W samej decyzji organu I instancji wskazano, że załącznik nr 1 decyzji to: "Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej". Tymczasem załącznik nr 1 decyzji ma tytuł "Warunki zabudowy", co nie odpowiada treści decyzji. W punkcie I tego załącznika opisując rodzaj inwestycji organ określił ją jako m.in. "usytuowanie elementów małej architektury", co jest wysoce nieprecyzyjne. W ślad za wnioskiem urbanisty, w punkcie II.1.a załącznika organ odstąpił od ustalenia linii zabudowy naziemnych obiektów kubaturowych, stwierdzając, że dla ewentualnych zadaszeń wjazdów, obudowy klatek schodowych, wind, urządzeń klimatyzacyjnych brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Jest to nieprawidłowe, nie wiadomo bowiem jakie elementy kubaturowe naziemne planuje inwestor. W punkcie II.1.b. załącznika organ określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy "do 10 %" (§ 5 ust.2 rozporządzenia). Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego, aniżeli średnią, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w analizie urbanista stwierdził jedynie, że dla zamierzonej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, odnoszący się do obiektów nadziemnych powinien być jak najniższy i nawiązywać do działek nr [....] i [....] (nie podał jednakże wysokości wskaźnika dla tych działek). Tak więc zastosowanie tego odstępstwa nie wynika z analizy. Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ ustalił, że udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi "nie mniej niż 50%". W punkcie II.1.c załącznika organ ustalił, że szerokość elewacji frontowej konstrukcji wjazdów na teren parkingu wraz z ewentualnym zadaszeniem w części nadziemnej w nawiązaniu do maksymalnej występującej na danym terenie szerokości tj. 24 m. Wskaźnik ten określono zatem nieprecyzyjnie – podając jedynie szerokość maksymalną. Organ ustalił, że dla pozostałych kubaturowych elementów nadziemnych parkingu szerokość elewacji frontowych wynosi maksymalnie "do 8 m" (§ 6 ust.2 rozporządzenia). Stosownie do treści tego przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w analizie urbanista nie podał średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Odwołał się jedynie do szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej występującej na 2 działkach od (dz. nr .... – 15 m, dz. ..... - 24 m) oraz drobnych obiektów handlowo-usługowych ( dz. .... – teren inwestycji - od około 3 m do około 8 m). Podał, że dla kubaturowych elementów nadziemnych parkingu wskazane jest nawiązanie do szerokości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe, kioski), nie określając jednakże tych wielkości, ani też szerokości elewacji frontowych obiektów naziemnych przedmiotowej inwestycji. Tak więc ustalenie omawianego parametru zgodnie z dopuszczalnym odstępstwem nie wynika z przeprowadzonej analizy. Wątpliwości budzi też ustalenie przez organ wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych obiektów naziemnych. W punkcie II.1.d. organ ustalił ten wskaźnik: "do 4,5 m" (§ 7 ust.4 rozporządzenia). W myśl tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości (zasadą jest przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie średnia wysokość), jeżeli wynika to z analizy. Jednakże wyznaczenie omawianego parametru w sposób określony w decyzji nie wynika ze sporządzonej analizy. W analizie wskazano bowiem zasadność nawiązania do wielkości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe, kioski – 2,5 do 3 m). W analizie wskazano również, że z uwagi na charakter projektowanych obiektów nadziemnych (jednokondygnacyjnych) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych obiektów powinna wynosić maksymalnie do wysokości pierwszych kondygnacji w istniejących budynkach mieszkalnych i usługowych. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie urbanista przyjął, że mają to być obiekty jednokondygnacyjne, bowiem w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest informacji o tym, jakie obiekty kubaturowe nadziemne planuje inwestor. Tak więc, jak już wcześniej nadmieniono, zlecenie wykonania analizy i ustalenie warunków zabudowy było – przed sprecyzowaniem wniosku – wadliwe. Organ odwoławczy uchybień popełnionych przez organ I instancji nie dostrzegł. Przede wszystkim chodzi tu o braki formalne (nieprecyzyjność) wniosku. Zaniechanie żądania uzupełnienia wniosku przełożyło się na wskazane wyżej wady samej decyzji. Dodatkowo wskazać w tym miejscu należy, że jeżeli organ zaakceptował koncepcję inwestora (rzut części podziemnej parkingu na 138 samochodów), to wskazanie w decyzji, że parking ma mieć dwie albo trzy kondygnacje, pozostaje z tym założeniem w sprzeczności. Nadto, sprzecznie z wnioskiem, w którym podano, że przewiduje się realizację do 280 miejsc parkingowych, w decyzji ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie około 280 miejsc. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art.7 i art.77 k.p.a. Oczywistym jest, że wskazany wyżej rodzaj uchybień, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem art.24 § 1, 4, 7 k.p.a. w związku z art.26 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art.7 i 8 k.p.a., stwierdzić należy, że w przepisach procesowych brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Regulacja art.24 § 1 k.p.a. dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu, nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji (art. 25 § 1 k.p.a.), która również nie odnosi się do sytuacji, w której prezydent miasta wydaje decyzję w sprawie, w której inwestorem jest gmina. Również instytucja wyłączenia przedstawiciela strony, określona w przepisie art.24 § 1 ust.4 k.p.a., nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ prezydent miasta nie jest przedstawicielem gminy. Przepis art. 24 ust. 4 k.p.a. odwołuje się bowiem do cywilistycznej konstrukcji przedstawicielstwa i dlatego instytucja ta nie może być odnoszona do publicznoprawnej pozycji organu wykonawczego gminy. Przepisy ustrojowe dotyczące administracji publicznej nie posługują się pojęciem przedstawicielstwa. W rozumieniu art.96 k.c. przedstawicielstwo jest uprawnieniem do dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezentowanego i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niego. Jest to prawo podmiotowe przedstawiciela, wyrażające się w możliwości składania własnych oświadczeń woli, ale w cudzym imieniu. Ustawa wyróżnia dwa rodzaje przedstawicielstwa: przedstawicielstwo ustawowe - gdy źródłem umocowania jest ustawa oraz pełnomocnictwo - gdy źródłem umocowania jest oświadczenie woli reprezentowanego. Tak więc prezydent miasta jako organ administracji publicznej, powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nigdy nie jest przedstawicielem gminy. Gmina jest jednocześnie nosicielem imperium (władztwa administracyjnego) i podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego organ gminy do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, gminy te dwie funkcje realizują jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Dopiero taka sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. "W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten najzupełniej zasadnie wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących" (por. wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r., sygn. II OSK 460/08, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1829/10, wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. II OSK 88/10 – w systemie informacji prawnej Lex). W ustosunkowaniu się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.60, art.71 ust.1, art.72 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., zauważyć należy, że stosownie do treści art.71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.72 ust.1 pkt 3). Ustawodawca w art. 72 ust. 1 ustawy wprowadził zamknięty katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem przez podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oczywiście odnosi się to tylko do przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy). Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc wymagana w sytuacji, gdy przedsięwzięcie będzie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy, a którego realizacja wymaga uzyskania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Z kolei w przepisie art.60 ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadków, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Na podstawie tego upoważnienia w dniu 9 listopada 2004 r. wydane zostało rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.2007.158.1105). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji złożony został w dniu 15.10.2009 r. Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 (m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu § 3 ust.1 pkt 53 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. wynika, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko: garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. We wniosku z dnia 15.10.2009 r. inwestor podał, że przewiduje realizację do 280 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, liczbę kondygnacji określając – od dwóch do trzech. Z powyższego zatem wynika, że przedsięwzięcie polegające na realizacji do 280 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, nie mieści się w dyspozycji przepisu § 3 ust.1 pkt 53 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., co powoduje, że nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego też wyżej opisany zarzut skargi jest niezasadny. Dodatkowo stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. Wśród przesłanek wznowieniowych w przepisie art.145 § 1 pkt 4 wymieniono i taką : "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu rozumieć należy zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego (przygotowawczych), jak też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Brak winy strony będzie miał miejsce w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu. Niedoręczenie stronom decyzji jest równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym dla uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na wniosek strony (por. wyrok SN z 4.12. 2002 r., sygn. akt III RN 2000/1, OSNP 2003/24/582; wyrok NSA z 27.03. 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, niepubł.; wyrok NSA z 8. 01. 2010 sygn. akt l OSK 442/09, niepubl. , wyrok NSA z dnia 28.09.2010 r., sygn. I OSK 1605/09, LEX nr 745098, wyrok NSA z dnia 2.09.2009 r., sygn. I OSK 1220/08, LEX nr 594967). Decydujące znaczenie ma w takich okolicznościach dyspozycja z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. wskazująca, że dla uchylenia decyzji wystarczające jest stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli, stosownie do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, to oznacza to, że powinien z urzędu rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 199). Nadto, skoro Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a), to winien w pełnym zakresie badać zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy stronami postępowania były osoby wymienione na k.500 akt organu I instancji. Krąg stron ustalony został na podstawie wypisów z rejestru gruntów (k.58 i nast.) oraz mapy przedłożonej przez inwestora (k.1,14), na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Analiza akt wskazuje, że M.D. , M.D. , W.G. , J.H. , M.J. , spółce jawnej [....] , D.S. , T.S. , P.S. , K.W. , P.W. , W.W. , J.S. i E.Z. decyzja organu I instancji nie została doręczona. Decyzja organu odwoławczego nie została zaś doręczona W.G. , J.A. , M.A. , K.M. , A.P. , P.W. , E.Z. oraz Związkowi [....].. Stwierdzając brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania oraz prawidłowego, podmiotowego ukształtowania tego postępowania. Przedwczesne jest wyrażanie przez sąd stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, albowiem poglądami tymi organ byłby związany, natomiast wyrażone byłyby one w sytuacji kiedy w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. .