II OSK 1831/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 295/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. D. K., U. B., M. P., D. P. – G., E. K., E.B., W. M. - G., L. P., J. M., M. B. w dniu 14 lutego 2008 r. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy Drezdenko z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży w D. przy ul. K. i B. na działkach o nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] w D. Burmistrz Miasta i Gminy Drezdenko dwukrotnie wydawał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] sierpnia 2008 r. ), które w wyniku odwołań skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...] - graniczącej z działką objętą zamiarem inwestycyjnym, uchylane były przez organ II instancji i sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpoznania (decyzjami z [...] lipca 2008 r. i [...] października 2008 r.). Rozpoznając sprawę po raz kolejny Burmistrz Drezdenka decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Drezdenka o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja, polegająca na budowie garaży stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie ma charakteru funkcji wyłącznej, ani dominującej w obszarze analizowanym. Budowa zespołu zabudowy garażowej związana jest z zabudową wielomieszkaniową, podobnie jak zlokalizowanie garażu na działce zabudowanej domem jednorodzinnym jest związane z zabudową jednorodzinną. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, posiada niezbędne uzbrojenie techniczne, a grunt objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., oddalając skargę, podzielił stanowisko organów, że ustalenie warunków zabudowy dla zespołu garaży nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo, stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczono granice obszaru analizowanego na kopii mapy w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Właściwie została również przeprowadzona analiza funkcji i cech tak wyznaczonego obszaru. Organ przyjął do analizy obszar większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki, mając na uwadze fakt istnienia dającego się wyodrębnić obszaru tworzącego całość urbanistyczną wyznaczoną ulicami K., P., P., działką nr [...] stanowiącą drogę do szpitala oraz terenem cmentarza miejskiego. Istniejąca na analizowanym terenie zabudowa służy realizacji funkcji mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej), z którą związana jest funkcja garażowa. Z potrzeb mieszkaniowych nie można bowiem wyłączyć potrzeby stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z samochodów osobowych, w tym garażowania pojazdów. Natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie ma na obszarze analizowanym ani charakteru funkcji wyłącznej, ani dominującej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, planowana budowa garaży nie godzi w zastany stan rzeczy na analizowanym terenie i można ją pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu, tym samym nie zostały naruszone art. 54, 61 ust. 1 -5 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że na analizowanym obszarze przeważa przede wszystkim funkcja mieszkaniowa, oprócz dwóch garaży znajdujących się w podpiwniczeniu budynków jednorodzinnych, dwóch wolnostojących oraz trzech komórek wykorzystywanych jako garaże małych samochodów. Żaden garaż nie stoi na samodzielnej nieruchomości spełniającej wyłącznie funkcje garażowe. Znajdują się one na działkach mieszkalnych jako zabudowa towarzysząca. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że inwestycja polegająca na budowie dwóch rzędów garaży, po 15 garaży w jednym rzędzie stanowi kontynuację funkcji terenu, na którym znajduje się zabudowa jednorodzinna z pojedynczymi garażami. Budynki wielomieszkaniowe znajdują się po drugiej stronie ulicy i nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku, że zamierzona inwestycja będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej oraz z tym, że zabudowa jednorodzinna nie jest dominująca na obszarze poddanym analizie. Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze z.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji znajduje się obiekt przyrodniczy – stary dąb uznany za pomnik przyrody, do czego w ogóle nie odniósł się Burmistrz Drezdenka. Zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie negatywnie oddziaływać na ten obiekt poprzez to, że w trakcie jej realizacji zostanie częściowo uszkodzony jego system korzeniowy. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegający na uznaniu, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący upatruje naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przede wszystkim w wadliwym rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch zespołów garaży jednoboksowych (po 14 i 16 boksów), będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej już zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy. Stanowisko skarżącego jest wadliwe. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492-494). Nie można natomiast zgodzić się z prezentowanym przez skarżącego stanowiskiem, że pojęcie "działki sąsiedniej" wiąże się z koniecznością bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy między działkami. Należy podzielić pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu sąsiednim prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy tego obszaru jest prawidłowa. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki) został ustalony w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Z analizy tego obszaru wynika, że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa mieszkaniowa (zarówno jednorodzinna jak i wielorodzinna) oraz zlokalizowane są budynki gospodarcze i garażowe. W ocenie NSA w konsekwencji takich ustaleń słuszne było uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch zespołów garaży jednoboksowych (po 14 i 16 boksów) nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się przede wszystkim obiekty pełniące funkcję mieszkaniową, nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch rzędów garaży, mającej zaspokoić potrzeby mieszkańców okolicznych budynków. To, że istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Takim obiektom mieszkaniowym mogą towarzyszyć inne obiekty takie jak sklepy osiedlowe, obiekty rekreacyjne czy garaże. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych i ich garażowania. W przypadku wątpliwości co do rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ponadto nie można pominąć tego, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także garaże i budynki gospodarcze. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie tego, że budynki wielorodzinne nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi decyzją o warunkach zabudowy nie mogą odnieść skutku, bowiem budynki te znajdują się na analizowanym obszarze i znajdują się na działkach sąsiednich w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, iż planowania inwestycja polegająca na budowie garaży nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska polegający na niedokonaniu uzgodnień z właściwymi organami ochrony przyrody. Stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w odniesieniu do obszarów (innych niż parki narodowe i ich otuliny) objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Dąb szypułkowy, uznany za pomnik przyrody nie znajduje się na terenie objętym inwestycją. Drzewo to rośnie na terenie cmentarza, przy wschodnim jego murze. Mając na uwadze rodzaj inwestycji i położenie drzewa nie było konieczne dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z organami właściwymi w sprawach ochrony przyrody. Niezależnie od tego w decyzji (pkt IIB ust. 2 lit. a) określono warunek dotyczący drzew w ten sposób, że prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Natomiast konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i na tym etapie możliwe będzie określenie wpływu konkretnych prac budowlanych na dąb szypułkowy. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2422/02 nie jest wiążący w tej sprawie, ponieważ został wydany w innym stanie prawnym. Obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzał ograniczenia dotyczące powierzchni zabudowy działki, a także co do uzupełnienia istniejącej zabudowy. Obecnie, z uwagi na wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja wydana jest w oparciu o obowiązujące przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie zasadnicze znaczenie odgrywa zasada dobrego sąsiedztwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.