II SA/Go 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...] lutego 2008 roku do Burmistrza Miasta i Gminy wpłynął wniosek D.K., U.B., M.P., D.P. – G., E.K., E.B., W.M. – G., L.P., J.M., M.B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży na działkach o nr ewid. [...]; Burmistrz Miasta i Gminy dwukrotnie wydawał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy ([...] kwietnia 2008 roku i [...] sierpnia 2008 roku ), które w wyniku odwołań A.B. właściciela działki nr [...] - graniczącej z działką [...] m.in. objętą zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców, uchylane były przez organ II instancji, a sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpoznania ( decyzjami z [...] lipca 2008 roku i [...] października 2008 roku ) . Rozpoznając sprawę po raz trzeci Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożył A.B. zarzucając, że wykonanie decyzji prowadziłoby do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego, a tym samym decyzja narusza art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionował wyrażone w uzasadnieniu stanowisko organu I instancji, że skoro dotychczasowa zabudowa terenu, na którym planowana jest inwestycja, obok funkcji mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej posiada też zabudowę związaną z tą funkcją, tj. budynki gospodarcze i garażowe, to obowiązkiem organu było przyjęcie, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem da się z nią w praktyce pogodzić. Jego zdaniem, konkluzja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z istniejącymi realiami i dotychczasową funkcją działek przyległych. Podstawową funkcją działek przyległych, to jest działek [...] jest zaspokajanie mieszkaniowych i życiowych potrzeb właścicieli i ich rodzin. Są one wykorzystywane jako miejsce zamieszkania, rekreacji, a niejednokrotnie również pracy i sposób ich zagospodarowania i zabudowy jest podporządkowany tym funkcjom. Zlokalizowanie garażu na działce zabudowanej domem jednorodzinnym nie jest tożsame z budową zespołu obejmującego kilkadziesiąt garaży. Stwierdzenie zatem, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu jest całkowicie bezpodstawne. Kwestionował też stwierdzenie organu, iż teren zamierzonej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie bloków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach [...]. Wywodził, iż przyjęte w tej decyzji pojęcie sąsiedztwa wykracza poza wszelkie reguły interpretacyjne. Przyznawał ,że wprawdzie w sąsiedztwie bloków mieszkalnych znajdują się garaże zlokalizowane na działce [...], to sąsiedztwie tychże bloków znajduje się także zabudowa jednorodzinna obejmująca między innymi jego nieruchomość. Zgodnie zaś ze znaczeniem słowa sąsiedztwo w języku polskim, obszar planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie cmentarza komunalnego oraz obszaru zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem A.B. organ I instancji wadliwie przyjął, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy już istniejącej. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Twierdzenie, że skoro na działce skarżącego znajduje się garaż, to wybudowanie obok 30 boksów garażowych stanowi kontynuację funkcji terenu jest nie do przyjęcia. Kontynuacją funkcji byłoby przeznaczenie tego terenu pod budownictwo jednorodzinne obejmujące między innymi pojedyncze garaże. Argumentacja, iż przeznaczenie tego terenu pod budowę kompleksu garaży stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji terenu przyległego jest niczym nieuzasadniona i sprzeczna ze zdrowym rozsądkiem. Niezależnie od powyższego zarzucał również, że wyrokiem z dnia 1 z grudnia 2004 roku w sprawie II SA/Po 2422/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, iż na objętym kwestionowaną decyzją terenie nie mogą być zlokalizowane garaże. Twierdzenie, iż sytuacja uległa zmianie, gdyż wnioskodawcami są inne osoby, jest niczym nieuzasadnione, a wręcz przeciwnie, wydanie w tej samej sprawie decyzji odmownej jednym osobom, a pozytywne rozpatrzenie wniosku innych osób świadczy o niekonsekwencji organu i nierównym traktowaniu stron. Wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został wydany powołany wyrok stracił moc obowiązującą to – zdaniem A.B. - organ I instancji celowo nie objął nowym planem spornego terenu, aby móc okrężną drogą - zlokalizować tam od dawna zamierzoną, a sprzeczną z interesem mieszkańców inwestycję. Dla celów tej decyzji w sposób sztuczny ustalono na załączniku mapowym granice terenu stanowiącego – zdaniem organu - całość urbanistyczną mimo, że funkcje poszczególnych fragmentów tego terenu są zdecydowanie różne. Wywodził, iż realizacja zamierzonej inwestycji doprowadzi do obniżenia wartości działek przyległych, w tym również jego nieruchomości. Wartość nieruchomości jest bowiem w dużym stopniu uzależniona od jej atrakcyjności, położenia oraz sposobu wykorzystywania nieruchomości przyległych. Kompleks garaży stanowić będzie dla właścicieli przyległych nieruchomości inwestycję uciążliwą, a tym samym spowoduje znaczny spadek wartości ich nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity : Dz.U. z 2000r., Nr 1071, poz. 1071 ze zm.- powoływanej jako Kpa), art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 , art. 601 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – powoływanej jako ustawa o pzp) decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku utrzymał w mocy decyzję Burmistrza. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o pzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołał też przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wywiódł, iż dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp koniecznym jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o pzp to jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Organ odwoławczy stwierdził, iż z dokonanej analizy wynika, że działkami sąsiednimi, które pozwoliły organowi na określenie wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego są m.in. nieruchomości oznaczone nr ewid. [...]. Na działkach tych zlokalizowana jest zabudowa techniczna, gospodarcza i garażowa, związana z zabudową mieszkalną. Na nieruchomościach tych znajduje się więc zabudowa o funkcji podobnej do objętej zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców. Planowana inwestycja polegająca na budowie garaży stanowi kontynuację funkcji zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Spełniony został więc wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp warunek kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], poprzez działki nr [...]. Posiada również niezbędne uzbrojenie techniczne, a grunt objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją nieruchomości sąsiednie o podobnej funkcji jak określona w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego wykonanie decyzji nie będzie – wbrew wywodom odwołania - naruszać istniejącego ładu przestrzennego, ale służy jego uporządkowaniu. Zdaniem SKO funkcja garażowa jest funkcją związaną z funkcją mieszkaniową. Teren obszaru analizowanego jest terenem wielofunkcyjnym. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie ma ani charakteru funkcji wyłącznej, ani dominującej w obszarze analizowanym. Odnośnie zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna ( w tym zabudowa n adzałce skarżącego) jak i zabudowa wielorodzinna. W tym kontekście zlokalizowanie garażu na działce zabudowanej domem jednorodzinnym będzie odpowiadało budowie zespołu zabudowy garażowej związanej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżącego obszar analizowany nie został stworzony "sztucznie" dla potrzeb decyzji, ale jego wyznaczenie wynika wprost z przepisów prawa, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 - powoływanego jako rozporządzenie). Organ odwoławczy dokonując oceny prawidłowości wyznaczenia parametrów ustalonych dla nowej zabudowy uznał, iż nastąpiło to zgodnie z wymaganiami powołanego rozporządzenia a zastosowane dopuszczalnych nim odstępstw zostało uzasadnione. Wywiódł również, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostawało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2004 roku w sprawie II S.A./Po 2422/02, gdyż zapadło ono w innym stanie prawnym. Organ stwierdził, iż rozpatrując wniosek nie może być związany treścią tego orzeczenia, gdyż wyrok dotyczył oceny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w oparciu o ustalenia obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został wydany powoływany wyrok stracił moc, nie może więc służyć za podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Uzna również, iż bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje obawa skarżącego, iż realizacja zamierzonej inwestycji doprowadzi do obniżenia wartości działek przyległych, w tym jego również nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje bowiem spraw finansowych. Rolą organów ustalających warunki zabudowy jest ocena prawnej możliwości lokalizacji inwestycji opisanej w zamierzeniu inwestora, w świetle obowiązujących przepisów prawa. W tym zaś kontekście nie budzi wątpliwości, iż wnioskowana inwestycja prawa nie narusza. Wskazał, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie i na tym etapie nie mają i nie mogą mieć wpływu okoliczności związane twierdzeniem skarżącego o obniżeniu wartości jego nieruchomości w związku z realizacją przyszłej inwestycji. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o pzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A.B. domagał się : 1. zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia, iż określone w tej decyzji warunki zabudowy nie mogą być wydane, albo 2. uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2008 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasadzeniem kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skarżący zasadniczo powielił argumentację zawartą w odwołaniu. Wywodził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, albowiem jej wykonanie prowadziłoby do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego. Zgodnie z tymi przepisami planowana inwestycja musi spełniać warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Kwestionował stanowisko SKO, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SA/Po 2422/02 nie wiąże aktualnie organów podejmujących decyzję, gdyż został wydany w innym stanie prawnym tj. w szczególności w okresie obowiązywania planu miejscowego dla spornego terenu, który to plan już nie wiąże i warunki zabudowy ustala się w decyzji. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja dotyczy tego samego terenu, w stosunku do którego wydano powoływany wyrok. W jego uzasadnieniu stwierdzono zaś, iż planowała inwestycja "naruszałaby zasady ładu przestrzennego". Skarżący wywodził, iż przestrzeganie zasad ładu przestrzennego stanowi wymóg prawny zarówno dla terenów objętych planem miejscowym, jak i dla terenów dla których takich planów nie opracowano i warunki ich zabudowy ustala się w decyzji administracyjnej. Podkreślał, iż wymóg zachowania warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego obowiązywał zarówno pod rządem ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem twierdzić, że wskutek zmiany stanu prawnego ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie są wiążące. Kwestionował jako nieuzasadniony pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro na poddanym analizie obszarze znajdują się budynki wielorodzinne i jednorodzinne, to budowa garaży służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców budynków wielorodzinnych pozostaje w zgodzie z funkcją terenu i nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego. Jest to – w ocenie skarżącego - stwierdzenie całkowicie dowolne i sprzeczne z istniejącymi realiami. Dla potrzeb decyzji przyjęto, że obszar poddany analizie stanowi całość urbanistyczną, podczas gdy nie są to pojęcia jednoznaczne. Obszar poddany analizie, to obszar określony zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, natomiast całość urbanistyczna może obejmować obszar większy lub mniejszy od obszaru analizy. W niniejszej sprawie na obszarze poddanym analizie można wyodrębnić różne rozwiązania urbanistycze - zabudowę wielomieszkaniową w postaci dwóch bloków mieszkalnych, wyodrębniony ciąg zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowę mieszkalną z I połowy XX wieku. Oprócz tego znajdują na nim budynki i obiekty towarzyszące, charakterystyczne dla każdego z tych rodzajów zabudowy. Na działkach zabudowanych budynkami jednorodzinnymi są to pojedyncze garaże i budynki gospodarcze, w obrębie zabudowy wysokiej ogrodzony śmietnik, place postojowe samochodów, podpiwniczony skład opału oraz rezerwowy plac na składowanie opału (używany obecnie również jako plac postojowy samochodów), a w obrębie zabudowy z I pół. XX wieku - ciąg pomieszczeń gospodarczych, tzw komórek, z których kilka właściciele przerobili na małe niewymiarowe garaże przez ich podwyższenie i przedłużenie. Nieuprawnionym jest powoływanie się w decyzji na ten obiekt jako .."kompleksy garaży o podobnym charakterze zabudowy". Różne rodzaje zabudowy nie są ze sobą w żaden sposób powiązane. Teren planowanej inwestycji nie przylega bezpośrednio do obszaru zabudowy wielomieszkaniowej - jest od niej oddzielony zabudową jednorodzinną. Z obszaru zabudowy wysokiej nie ma bezpośredniego dostępu do terenu planowanej inwestycji, a tylko poprzez obejście całego obszaru zabudowy jednorodzinnej. Nie można powoływać się na ..."istniejące podziały geodezyjne dwu zespołów działek", gdyż takie podziały mogą być aktualne wyłącznie dla budowy garaży i w tym celu zostały dokonane, a budowa garaży została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zabroniona. Na działkach siedliskowych graniczących z terenem inwestycji znajdują się pojedyncze garaże i budynki gospodarcze, jednakże przyjęcie w tej sytuacji, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy stanowi kontynuację funkcji działek sąsiednich jest nie do przyjęcia. Nie można uznać za tożsame budynków towarzyszących budownictwu jednorodzinnemu z zespołem garaży. Funkcją działek siedliskowych jest zaspokajanie wszelkich potrzeb ich właścicieli i ich zabudowa służy wyłącznie temu celowi. Funkcją zespołu garaży jest natomiast zaspokajanie wyłącznie jednej potrzeby mieszkańców domów wielorodzinnych i stanowi to jedyny związek mieszkańców z tym terenem. Podkreślał , iż na działkach objętych analizą znajduje się przede wszystkim zabudowa mieszkalna, a towarzyszące jej zabudowa techniczna, gospodarcza i garażowa jest ściśle związana z funkcją mieszkalną. Na terenie planowanej inwestycji ma natomiast powstać wyłącznie zabudowa garażowa. Zdaniem skarżącego, fałszywe jest stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby garaże miały służyć mieszkańcom znajdujących się na obszarze analizowanym bloków mieszkalnych jest fałszywe. Stronami wydanej przez Burmistrza decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są bowiem nie tylko osoby mieszkające w pobliskich blokach, ale także mieszkańcy innych ulic, mieszkańcy wsi a nawet jeden mieszkaniec [...]. W ocenie skarżącego organ I instancji nie ma prawa stwierdzić, że przeznacza teren pod budowę garaży dla mieszkańców pobliskich bloków, skoro teren ten będzie sprzedawał w publicznym, nieograniczonym przetargu i nabywcami, bez względu na miejsce zamieszkania, będą osoby, które zaoferują najwyższą cenę. W ocenie skarżącego byłaby możliwość lokalizacji garaży w obrębie dwóch bloków mieszkalnych. Lekceważące odniesienie się organu do jego propozycji uzasadnia wniosek, że nie chodzi o garaże dla mieszkańców bloków, lecz o sprzedaż działek i zasilenie kasy Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania wnosili o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 roku skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. W szczególności podkreślał, iż wadliwe wyznaczony został przez organy obszar analizowany bowiem analiza powinna obejmować jedynie działki o jednorodnym charakterze zabudowy, bezpośrednio graniczące z terenem planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego nie można mówić, iż lokalizacja garaży w planowanym miejscu stanowić będzie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej zabudowy wielorodzinnej gdyż na wskazywanych we wniosku działkach funkcja mieszkalna nie występuje, zaś bloki mieszkalne znajdują się w odległości 200 m od planowanych garaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że kontrola zaskarżanych skargą aktów (np. decyzji administracyjnych) organów administracji publicznej przeprowadzona przez sąd administracyjny na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ), sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem ( tj. legalności ) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 Nr 153, poz.1270 ze. zm. - powoływanej jako: ppsa ) sąd uchyla zakwestionowaną skargą decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten bada jej legalność wyłącznie w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji ( tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ). Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji SKO według określonych wyżej kryteriów nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż spełnione zostały warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się na terenie dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasada dobrego sąsiedztwa. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji ( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). By zatem ustalić warunki zabudowy konieczne jest istnienie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp przynamniej jednej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Trzeba wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem planowanej inwestycji, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość ( vide: wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, LEX nr 194346). Tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się może bardzo różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp zasada wolności zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" winno być interpretowane funkcjonalnie ( vide: powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Podobnie jak pojęcie działki sąsiedniej w sposób szeroki powinno być rozumiane pojęcie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( w tym użytkowania obiektów ). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o pzp zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06 ). Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji dokonano zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy terenu znajdującego się na nim. Wbrew twierdzeniom skarżącego obszar analizowany nie został stworzony "sztucznie" dla potrzeb decyzji. Zasady wyznaczania obszaru analizowanego, na którym znajdować się musi co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wynikają wprost z przepisów prawa, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z powołanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o pzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o jakiej mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o pzp w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o wyznaczenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki" należy przy tym rozumieć – stosownie do definicji zawartej w pkt 5 § 2 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należy mieć przy tym na uwadze, iż wskazana regulacja ustanawia formalną zasadę wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego, co oznacza, że może on być większy od wynikającego z potrojonej wielkości frontu działki. Obowiązkiem organu właściwego do jego wyznaczenia i analizy jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego przez podanie kryteriów jego wyznaczenia. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji (analiza graficzna obszaru) wyznaczony został front działki objętej zamiarem inwestycyjnym (za który przyjęto, ze względu specyficzny układ działek, front działki nr [...]), a obszar analizowany objął cały zakres mapy, na kopii której ją przeprowadzono. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji ( zaakceptowanego przez organ odwoławczy ) wynika, że przyjął on do analizy obszar większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki, mając na względzie fakt istnienia dającego się wyodrębnić obszaru tworzącego całość urbanistyczną wyznaczoną ulicami [...], działką nr [...] stanowiącą drogę do szpitala miejskiego oraz terenem cmentarza miejskiego. W ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru we wskazany sposób nie narusza przepisów powołanego rozporządzenia. Zostało bowiem wskazane zastosowane kryterium i uzasadnione faktycznym stanem zabudowy zobrazowanym na podkładzie mapowym. Tym samym zarzut strony skarżącej, iż dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został w sposób sztuczny stworzony obszar tworzący rzekomo całość urbanistyczną jest niezasadny. W konsekwencji zatem w rozpoznawanej sprawie każda zabudowana działka znajdująca się w obszarze analizowanym, ustalonym przez organ, mająca dostęp do drogi publicznej ( także poprzez drogi wewnętrzne ) tj. ul. [...] może być uznana za działkę sąsiednią w rozumienieu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Oznacza to zatem – zważywszy na poczynione uprzednio wywody, co do szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej - iż bezzasadne pozostawały te zarzuty skargi w których skarżący wywodził, że tylko pośród działek bezpośrednio graniczących z działkami objętymi wnioskiem inwestorów poszukiwać można działki sąsiedniej w rozumieniu powołanego przepisu. W ocenie Sądu, w wytyczonym zgodne z prawem obszarze analizowanym dokonano poprawnej analizy istniejących cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy o pzp organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona. Istniejąca na terenie analizowanym zabudowa służy realizacji funkcji mieszkaniowej. Funkcja ta jest realizowania w postaci budownictwa jedno- i wielorodzinnego. Funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem. Z potrzeb tych nie można wyłączyć potrzeby stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z samochodów osobowych w tym i garażowania takich pojazdów (wyrok NSA z dnia 10 września 1996 roku II SA / Po 262/96). Podzielić należy więc stanowisko SKO, iż funkcja garażowa jest funkcją związaną z funkcją mieszkaniową. Obszar analizowany stanowi teren na którym funkcja mieszkaniowa realizowana jest w różnej postaci. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie ma na obszarze analizowanym ani charakteru funkcji wyłącznej, ani dominującej. W kontekście faktu, iż w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna (w tym zabudowa skarżącego) jak i zabudowa wielorodzinna zlokalizowanie garażu na działce zabudowanej domem jednorodzinnym będzie odpowiadało- jak słusznie uzanły organy - budowie zespołu zabudowy garażowej związanej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W kwestii zatem kontynuacji funkcji uzupełniającej funkcję mieszkaniową (funkcja korzystania z samochodów osobowych w tym i garażowania takich pojazdów) za działki sąsiednie można uznać zarówno działki wskazane przez organy orzekające w sprawie, ale również działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi z ciągiem garaży. W kontekście takiego sąsiedztwa i omówionego powyżej szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacja funkcji" planowana zabudowa działek objętych wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 roku nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić z już istniejącą funkcją analizowanego terenu. W tym stanie rzeczy pozbawione podstaw pozostawały zarzuty skargi, iż kwestionowana decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy naruszają przepisy ustawy o pzp, w tym przepisy art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Bez znaczenia prawnego pozostawały natomiast zarzuty skargi dotyczące miejsca zamieszkiwania części inwestorów i wywody, że przynajmniej część planowanych garaży nie będzie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców pobliskich bloków. W kontekście przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie prawne znaczenie ma bowiem jedynie funkcja planowanej zabudowy i jej forma architektoniczna, a nie osoba inwestora czy aktualne lub przyszłe stosunki własnościowe na gruncie. Nadto wskazania wymaga, iż organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest związany jego treścią w tym oczywiście również, co do działki na której ma być zlokalizowana inwestycja i rozstrzyga o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tejże działki ( działek ). Podnieść też należy, iż właściwe organy gminy nie mają obowiązku opracowania i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkiem o jakim mowa w art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, który w niniejszej sprawie nie występuje. Nieuzasadniony pozostawał również zarzut skargi oparty na twierdzeniu, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2004 roku wydany w sprawie II SA/Go 2422/02 ustanowił, wiążący organy administracji publicznej, zakaz lokalizacji garaży na działkach wskazanych we wniosku. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się o ich ustalenie. Powoływany przez skarżącego wyrok wydany został przez sąd administracyjny w innym stanie prawnym. Pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku decyzja o warunkach zabudowy wydawana była z uwzględnieniem jej przepisów i regulacji wynikających z obowiązujących planów miejscowych. Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy oceniał w kontekście funkcji jakie dla terenów, na których planowane były garaże ustalał obowiązujący wówczas plan miejscowy. Pod rządem ustawy 7 lipca 1994 roku nie obowiązywała zatem zasada dobrego sąsiedztwa, której spełnienie w aktualnym stanie prawnym warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie regulacji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), Sąd orzekł jak w sentencji. Ze względu na wynik sporu brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania, które skarżący ponosi we własnym zakresie ( art. 199 ppsa).