II SA/Bd 372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej oddala skargę. II SA/Bd 372/21 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011r., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], zezwolił Spółce (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] ul. [...] (odcinek od ul. [...] do ul. [...]) w [...], w miejscu zgodnym z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym, w związku z budową sieci rurociągu wód mineralnych na dz. nr [...] (dz. dr nr [...]) - umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniach od [...] 2012r. na czas nieoznaczony (punkt 1. decyzji). Jednocześnie w punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]). Droga powiatowa [...] - ul. [...] (odcinek od ul. [...] do ul. [...]), została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz.Woj.[...]. poz. [...]) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). W związku z powyższym, Spółka wniosła do Prezydenta Miasta [...] o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wskazanej wyżej decyzji nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] 2012r., zgodnie z obowiązującymi opłatami dla dróg gminnych. Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 155, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm.), w zw. z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020 r., poz. 470), orzekł o odmowie zmiany decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] 2021 r., nr [...] w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci rurociągu wód mineralnych w pasie drogowym ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywiódł, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne, a niewątpliwie decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych. Biorąc pod uwagę powyższe jego zdaniem zastosowanie do tej części decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. uznać należy za rażąco naruszające ten przepis. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że w chwili wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, droga miała status drogi powiatowej, natomiast obecnie jest drogą gminną. Opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na terenie miasta są niższe, niż te na terenie powiatu. W konsekwencji, opłaty jakie uiszcza Spółka w pierwotnie ustalonej wysokości są wyższe, niż opłaty, które wnoszą inni właściciele urządzeń umieszczonych w drogach gminnych. W świetle powyższego, zmiana decyzji, a tym samym obniżenie opłat leży w interesie strony i nie jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem to Rada Miasta [...] ustaliła wysokość stawki opłaty w stosunku do dróg gminnych. Nie ma zatem podstaw do różnicowania ich wysokości. Spółka zakwestionowała prezentowany przez organ pierwszej instancji pogląd, iż nie ma możliwości zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie wysokości opłaty z tego względu, że nie ma ona charakteru uznaniowego. Podkreślono, że w sprawie spełnione zostały cztery przesłanki niezbędne do wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a., a mianowicie w sprawie występuje decyzja ostateczna, za jej uchyleniem przemawia słuszny interes strony, nie sprzeciwia się temu interes społeczny, a nadto Spółka było jedyną stroną niniejszego postępowania. Spółka dodała, że nie kwestionuje związanego charakteru decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jednak podkreśliła, że zmiana zarządcy drogi odbyła się bez udziału strony. Zwrócono również uwagę, że stawki obowiązujące w stosunku do dróg gminnych są znacząco niższe od tych obowiązujących w stosunku do dróg powiatowych. Dla nowych urządzeń umieszczanych w pasie drogowym tej samej drogi będą zatem stosowane nowe stawki i w praktyce dojdzie do sytuacji, w której ten sam operator urządzeń przesyłowych znajdujących się w pasie tej samej drogi publicznej, będzie ponosił opłaty w odmiennej wysokości tylko z tego powodu, że w międzyczasie zmienił się zarządca drogi. Takie zróżnicowanie nie jest sprawiedliwe, zatem powinny zostać podjęte działania zmierzające do wyeliminowania występujących różnic, a zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest jedynym możliwym trybem w ocenie strony. Drugi z możliwych trybów, tj. wygaszenie wcześniejszego zezwolenia mogłoby narazić operatora na konieczność płacenia kar pieniężnych do czasu wydania nowego zezwolenia przez aktualnego zarządcę drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, w którym Sąd wywiódł, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. Kolegium powołało się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 101/17, w którym jednoznacznie wyjaśniono, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe rozpatrzenie żądania strony, które w zasadzie dotyczy nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy, która swoim zakresem nie obejmuje dotychczasowej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd w tym wyroku potwierdził nadto zasadność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. w oparciu o zmieniony stan faktyczny sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie Kolegium, mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem nastąpiła zmiana kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - z powiatowej na gminną. Mając na uwadze, jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie braku dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (na gruncie niniejszej sprawy - inna kategoria drogi publicznej), Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, iż dostrzega brak racjonalnego uzasadnienia w zakresie zróżnicowania sytuacji podmiotów co do wysokości ponoszonych opłat za zajęcie tego samego pasa drogowego, w zależności od tego, kiedy stosowne zezwolenie zostało wydane, lecz SKO jako organ administracji publicznej jest zobligowane do działania na podstawie i granicach przepisów prawa, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie organom administracji uprawnienia do aktualizowania nakładanych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego opłat rocznych w zależności od aktualnej kategorii drogi lub aktualnie obowiązujących stawek ustalanych aktem prawa miejscowego, odpowiednie postanowienia powinny znaleźć się w ustawie o drogach publicznych. Wobec braku odpowiedniego w tej materii przepisu Kolegium uznało, iż przedstawiona przez stronę argumentacja może być uznana jedynie za postulat wobec ustawodawcy o charakterze de lege ferenda. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółka wskazało, że stanowisko organów zostało oparte na błędnych założeniach oraz bezrefleksyjnym odwołaniu się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które niekoniecznie są adekwatne w przedmiotowej sprawie, gdyż albo zostały wypowiedziane w innych rodzajowo sprawach albo w zmienionym stanie prawnym. Analizując bowiem stan prawny nie można zapominać o istotnych zmianach w zakresie postępowania administracyjnego wynikających z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu do projektu tego aktu prawnego wskazano, że nowe rozwiązania "przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony) oraz na wykorzystanie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych (mediacja)". (Sejm VIII Kadencji. Projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183). Jak wskazała strona skarżąca, jednym z rozwiązań prawnych mającym służyć realizacji celów wskazanych w uzasadnieniu do projektu były postanowienia art. 7a§1 k.p.a.. Postanowienia te powinny być brane pod uwagę, przy ustalaniu opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogi publicznej, a także w przypadku zmiany zakresu tego obowiązku. W ocenie skarżącej spółki konieczność zastosowania art. 7a k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie była przez organy administracji obu instancji w ogóle analizowana, co już samo w sobie stanowi istotne uchybienie temu przepisowi. Ponadto nie wzięto również pod uwagę, że zmiana zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego w istotny sposób wpływa na dezaktualizację poglądów wypowiedzianych przed wprowadzeniem postanowień art. 7a k.p.a., które nie uwzględniały konieczności stosowania dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z tego przepisu. Zmieniły się bowiem zasady wykładni prawa. Strona skarżąca stwierdziła, że organy administracji nie odwołały się do żadnego aktualnego poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, który mógłby znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie występuje w niej również wbrew twierdzeniom organów administracji zmiana stanu faktycznego, gdyż ten pozostaje niezmienny. Zmienił się jedynie stan prawny na podstawie, którego zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o zmianę. Spółka przytoczyła liczne odmienne od prezentowanego przez organy obu instancji stanowiska występujące w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazują wprost na możliwość zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w przypadku zmiany stanu prawnego. Wskazała, że organy administracji powinny były uwzględnić te poglądy w procesie stosowania prawa, a jeśli nawet ich nie akceptują, to kierując się wskazaniami wynikającymi z art. 7a § 1 k.p.a. powinny uznać, że występują rozbieżności co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 k.p.a. i kierując się dyrektywą interpretacyjną wynikającą z pierwszego z tych przepisów wydać decyzję na korzyść wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r. Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci rurociągu wód mineralnych w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Decyzja, której zmiany domagała się skarżąca jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wniosek został ograniczony do żądania zmiany w zakresie ustalenia opłaty. Strona dąży zatem do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego decyzją o ustaleniu opłaty. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS2/ 09, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99). Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że skoro decyzja kończy określone postępowanie w znaczeniu materialnym i formalnym to jej zmiana może odbywać się tylko w tak zakreślonych ramach. Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według zaś do ust. 9, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Wydając decyzję z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o stosowne postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent [...] w miejsce Zarządu Dróg Powiatowych. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. Ustalenie zatem opłaty dla innej kategorii drogi stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zezwolenie i opłata zostały skarżącej udzielone na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej a domaga się ona ustalenia opłaty właściwej dla innej kategorii drogi. Wprawdzie urządzenia nadal pozostają lokalizacyjnie w tym samym pasie drogi ale nie tej samej drogi, gdyż drogi innej kategorii. W konsekwencji, sam fakt konieczności przeprowadzenia analizy stanu fatycznego co do obowiązywania innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, drogi o innej kategorii, wykracza poza zakres przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może natomiast polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje skarżąca nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, zwykłym postępowaniu. W żadnym natomiast przypadku, wymienionego trybu nie można też traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Należy również podkreślić, co znajduje odzwierciedlenie np. w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, lex 784233, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja z w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe. W tych okolicznościach należy przyznać rację organowi, który uznał za niedopuszczalną zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Z uwagi na szczególny tryb i ściśle określone przesłanki zmiany decyzji ostatecznej nie znajdują uzasadnienia okoliczności podnoszone jako naruszenie ogólnych przepisów postępowania. Ponadto, norma proceduralna nie może zmieniać reguł bezwzględnie obowiązujących. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.