II SA/Bd 374/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Karoliny B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lipca 2006 r. Burmistrz M., z upoważnienia którego działała Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., decyzją z dnia [...] 2006 r. przyznał skarżącej Karolinie B. na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Po otrzymaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. kopii świadectwa pracy z którego wynikało, iż w związku z likwidacją zakładu pracy umowa o pracę ze skarżącą została rozwiązana z dniem 30 września 2006 r., Burmistrz M. decyzją z dnia [...] 2006 r. uchylił, począwszy od dnia 1 października 2006 r., swoją decyzję z dnia [...] 2006 r., w zakresie dotyczącym przyznanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. ww. organ pierwszej instancji orzekł, iż pobrany przez Karolinę B. w okresie od 1 października 2006 r. do 30 listopada 2006 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest świadczeniem nienależnym i nakazał jego zwrot. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał na art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W dniu 28 grudnia 2006 r. Karolina B. złożyła pismo, w którym zwróciła się z prośbą o umorzenie "zwrotu części świadczenia". Wskazała, iż świadczenie pobrała nieświadomie, gdyż pracodawca, u którego pracowała, nie poinformował jej o likwidacji zakładu pracy. Nie jest zatem winna zaistniałej sytuacji. Skarżąca opisała także swoją trudną sytuację materialną podnosząc, że samotnie wychowuje dziecko, jest na utrzymaniu matki, a jej jedynym dochodem jest zaliczka alimentacyjna, wobec czego nie jest w stanie spłacić wskazanej w decyzji kwoty 800 zł. Rozpatrując powyższe pismo jako wniosek o umorzenie kwoty, której zwrot nakazywała decyzja z dnia [...] 2006 r., Burmistrz M. decyzją z dnia [...] 2007 r., odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz kwoty należnych odsetek. Organ ustalił, że skarżąca mieszka wraz z synem, matką i bratem, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z zasiłku rodzinnego w kwocie 48 zł, zaliczki alimentacyjnej w kwocie 300 zł oraz świadczenia dla osób bezrobotnych w kwocie 393,17 zł. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ma jednak możliwość zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [..] 2007 r. uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2007 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku szczegółowego uzasadnienia uznaniowej decyzji podjętej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia Burmistrza, że rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, wytknął organowi pierwszej instancji, że nie wskazał dowodów, z których wywiódł wniosek, iż w tych warunkach skarżąca ma możliwość zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego Karolina B. ponownie podniosła, że nie ponosi winy w późnym poinformowaniu organu o fakcie ustania stosunku pracy. Opisując swoją trudną sytuację materialną i rodzinną wniosła o umorzenie połowy kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami oraz rozłożenie spłaty na trzy raty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium podniosło, że powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był brak przedstawienia przez Burmistrza Mogilna dowodów potwierdzających jakoby skarżąca świadomie wyłudziła świadczenie rodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rolą sądu administracyjnego jest zatem jedynie kontrola tj. usuwanie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń organów administracji - czy to przez ich uchylenie, czy poprzez stwierdzenie nieważności. Dopiero skutkiem takiej eliminacji jest ponowne rozpoznanie przez organy administracji sprawy strony skarżącej, przy czym ponownie rozpatrując sprawę organy są zobowiązane wyeliminować wskazane przez sąd błędy, uwzględnić zawartą w uzasadnieniu orzeczenia sądu ocenę prawną oraz zastosować się do wskazań odnośnie dalszego postępowania (art. 141 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd administracyjny nie jest natomiast "trzecią instancją" merytoryczną, organem, który jeszcze raz na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania przed sądem dowodów (zeznań, pism itd.) dokonuje oceny sytuacji skarżącej i podejmuje decyzję merytoryczną – tak jak by to uczynił organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zatem, jak chce skarżąca, wydać decyzji merytorycznej o częściowym umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń i rozłożeniu pozostałej części na raty. Należy także wskazać, że działając w wyżej opisany sposób, sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez skarżącą, obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji naruszeń prawa, w tym również przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. O ile kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, sąd w następnej kolejności bada poprawność (tj. zgodność z prawem) sposobu, w jaki organy administracji prowadziły postępowanie, w celu wykluczenia takich naruszeń prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie na tym etapie kontroli Sąd uznał, iż organy administracji działały wadliwe. Istotną kwestią, niewyjaśnioną zarówno w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczy, jak też przed Burmistrzem M., jest treść żądania skarżącej zawarta w jej piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r., które – jak wynika z pieczęci umieszczonych na piśmie – wpłynęło bezpośrednio do organu pierwszej instancji. W piśmie tym skarżąca zarówno formułuje wprost żądanie umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, jak też dodatkowo wskazuje na brak jej winy w późnym zawiadomieniu organu o fakcie rozwiązania umowy o pracę, nieświadomość zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. W tej części jej pisma skarżąca podniosła zatem okoliczności, które mogłyby być rozważane pod kątem zaistnienia określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Istnieje wobec tego wątpliwość, czy pismo z dnia 28 grudnia 2006 r. jest wyłącznie żądaniem wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, czy też w piśmie tym skarżąca odwołuje się od decyzji z dnia [...] 2006 r., orzekającej, że część pobranego przez nią świadczenia była świadczeniem nienależnym. Zaistnienie tej wątpliwości jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli się zważy, że omawiane pismo, w zestawieniu z datą wydania decyzji, wpłynęło niewątpliwie przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2006 r. Brak aktywności organu w celu usunięcia powyższej wątpliwości jest jednoznaczne z naruszeniem określonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm, zwanej "k.p.a.") zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z zasady tej wypływa obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. komentarz do art. 9 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wydanie drugie, oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2188/00, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 81741). Wskazane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualne wyjaśnienie strony, iż jej pismo jest odwołaniem, skutkowałoby odmiennym przedmiotem prowadzonego postępowania. Brak ostateczności decyzji z dnia [...] 2006 r. skutkowałoby także bezprzedmiotowością (wobec przedwczesności) wniosku o umorzenie kwoty nienależnego świadczenia, o czym należałoby odrębnie rozstrzygnąć. Zwrócić należy ponadto uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia skarżącej zarówno decyzji z dnia [...] 2006 r., orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, jak też decyzji z dnia [...] 2006 r., orzekającej o częściowym uchyleniu wcześniejszej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie rodzinne. W ewentualnym postępowaniu odwoławczym (od decyzji z dnia [...] 2006 r.) organy powinny też mieć na uwadze, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/05, opubl. w LEX pod nr 187405), przy czym zdaniem Sądu – decyzja uchylająca musi mieć walor decyzji ostatecznej. Zważywszy, że decyzją ostateczną są decyzje podjęte w I instancji, od których strony nie wniosły odwołania w ustawowym, czternastodniowym terminie – nie można uznać, że decyzja z [...] 2006 r., wydana zaledwie trzy dni po decyzji uchylającej, spełnia powyższy warunek. W zależności od oświadczenia skarżącej co treści jej pisma z dnia 26 grudnia 2006 r. – okoliczność ta powinna być uwzględniona w postępowaniu odwoławczym, bądź powinna być podstawą rozważenia potrzeby wszczęcia z urzędu, w stosunku do decyzji z dnia [...] 2006 r., postępowania w trybie nadzwyczajnym. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.