II SA/Bd 376/11

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku sprawy ze skargi V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "B." wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. uznała w: pkt 1 za nienależnie wypłacone V. P. świadczenie w wysokości 21.485,30 zł na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – W. P., w pkt 2 orzekła zwrot należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przez w/w w okresie od 9 sierpnia 2008 r. do 31 maja 2010 r. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej W. P., przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r., w pkt 3 orzekła, że nienależnie pobrane świadczenie zostanie potrącone z bieżącej pomocy pieniężnej przyznanej decyzją z dnia [...] r. w ratach począwszy od lutego 2011 r. do grudnia 2014 r. w kwocie 300 zł miesięcznie. Natomiast od miesiąca stycznia 2015 r. do grudnia 2016 r. w kwocie 300 zł miesięcznie i za styczeń 2017 r. kwotę 185,30 zł. V. P. wniosła odwołanie od w/w decyzji wskazując na naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. W skarżąca wywodziła, że była w posiadaniu postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. umarzającego postępowanie wykonawcze, którego treści nie rozumiała. Ani sąd, ani organ I instancji nie udzieliły skarżącej jakichkolwiek pouczeń i wyjaśnień w tym zakresie. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że podstawę przyznania skarżące pomocy pieniężnej z tytułu pełnienia roli rodziny zastępczej dla wnuczki W. stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...] z dnia [...] r., którym ustanowiono opiekę prawną oraz rodzinę zastępczą dla małoletniej W. P., urodzonej 11 grudnia 2007 r. w B., córki A. ur. [...] r. i na opiekuna prawnego i rodzinę zastępczą powołano V. P.. Następnie Sąd Rejonowy w B. postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] r. postanowił na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na ukończenie 18 roku życia przez matkę małoletniej umorzyć postępowanie wykonawcze w sprawie małoletniej W. P.. Organ II instancji podkreślił, że w decyzji z dnia [...] r. przyznającej świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej skarżącej, "organ I instancji pouczył stronę, iż rodzina zastępcza obowiązana jest do niezwłocznego powiadamiania Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "B." w B. o każdej zmianie sytuacji osobistej i dochodowej powierzonego dziecka oraz o każdej zmianie postanowienia Sądu Rejonowego w B. zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu skarżąca otrzymując postanowienie z sądu z dnia [...] r., którym umorzono postępowanie wykonawcze z uwagi na ukończenie przez matkę małoletniej W. 18 roku życia, winna o powyższym fakcie zawiadomić organ pierwszej instancji. Natomiast jeżeli skarżąca nie rozumiała treści postanowienia, winna skontaktować się z sądem wydającym to postanowienie, gdzie uzyskałaby stosowne wyjaśnienie, a przede wszystkim o fakcie tym powiadomić organ I instancji, o czym została pouczona w decyzji z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, wobec nie powiadomienia organu I instancji o otrzymaniu postanowienia z sądu z dnia [...] r., wynika, że świadomie zataiła przed organem I instancji fakt jego otrzymania, bowiem gdyby zawiadomiła o powyższym organ I instancji, to uzyskałaby stosowne wyjaśnienia dotyczące treści zawartej w tym postanowieniu i organ I instancji miałby wówczas możliwość zmiany decyzji z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymała z sądu w/w postanowienie w dniu 1 sierpnia 2008 r. Dalej SKO wskazało, że w myśl obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej rodzina zastępcza została objęta miesięczną pomocą pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania W. P. od 1 kwietnia 2008 r. Od tego czasu zgodnie z art. 107 cyt. ustawy co pół roku były przeprowadzane wywiady środowiskowe w celu uaktualnienia sytuacji materialno-bytowej, rodzinnej i dochodowej dziecka, każdorazowo podpisywane przez skarżącą. Wobec tego skarżąca po otrzymaniu postanowienia z sądu w dniu 1 sierpnia 2008 r., o ile, jak teraz twierdzi, nie rozumiała jego treści, to niewątpliwie miała okazję by zapytać pracownika przeprowadzającego wywiad, czego dotyczy to postanowienie, tym bardziej że była pouczona w decyzji z dnia [...] r. o tym, że o każdej zmianie postanowienia Sądu Rejonowego, jest obowiązana zawiadomić organ I instancji, czego nie uczyniła. Od decyzji organu II instancji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ administracji publicznej w sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony dokonał utożsamienia faktu doręczenia skarżącej postanowienia "o umorzeniu postępowania wykonawczego" z faktem powzięcia wiadomości "o zmianie sytuacji osobistej i materialnej", podczas gdy z treści samego postanowienia jak i z jakichkolwiek innych dokumentów nie wynika, by została powiadomiona o znaczeniu prawym i faktycznym doręczonego jej dokumentu. Następnie wskazano, że organ nie skorzystał ze swojego prawa, które określa art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do żądania od sądu informacji, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżoną do Sądu decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest uznanie za nienależnie pobrane i wezwanie do zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia w wysokości 21.485,30 zł na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – W. P.. Podstawę przyznania skarżącej pomocy pieniężnej z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla wnuczki W. stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...] z dnia [...] r., którym ustanowiono opiekę prawną oraz rodzinę zastępczą dla małoletniej W. P. i na opiekuna prawnego i rodzinę zastępczą powołano V. P.. Następnie organ wskazał, że Sąd Rejonowy w B. postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] r. postanowił na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na ukończenie 18 roku życia przez matkę małoletniej, umorzyć postępowanie wykonawcze w sprawie małoletniej W. P.. Jednakże podkreślić należy, że postanowienie Sądu Rejonowego w B.sygn. akt [...] z dnia [...] r. dotyczyło dwóch różnych instytucji prawnych, a mianowicie: opieki oraz rodziny zastępczej. Zgodnie z art. 94 § 1 i § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) - dalej k.r.o., jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu. Jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. Natomiast zgodnie z art. 109 § 1 k.r.o. jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia w tym w oparciu o § 2 pkt 5 k.r.o. Sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej albo w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w B. postanowił na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ukończenie 18 roku życia przez matkę małoletniej umorzyć postępowanie wykonawcze. Zgodzić się należy z twierdzeniem strony, że z treści tego orzeczenia nie wynika zakres umorzonego postępowania, czy dotyczy ono zarówno opieki prawnej jak i ustanowienia rodziny zastępczej, tym bardziej że w wywiadach środowiskowych wskazywano na potrzebę dalszego trwania rodziny zastępczej. Uzasadnienie Sądu Rejonowego było lakoniczne i trudno stronie, która nie ma przygotowania prawniczego zorientować się czego tak naprawdę to rozstrzygnięcie dotyczyło. W takiej sytuacji należałoby rozważyć zwrócenie się do Sądu Rejonowego w B. o dokonanie wykładni postanowienia stosownie do art. 352 w zw. z art. 13 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Nawet gdyby przyjąć w przedmiotowej sprawie, że mocą postanowienia skarżąca utraciła uprawnienia przysługujące rodzinie zastępczej, to zastosowanie znajdzie przepis art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej zwanej ustawą, który stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z nim w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Organy administracji nie wzięły tego pod uwagę. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. I OSK 1863/07, LEX nr 570410, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. I SA/Wa 983/07, LEX nr 460809, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. I SA/Wa 1248/07, LEX nr 436739) wykładni art. 98 ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio. Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która co do zasady wszczynana jest z urzędu, organ w toku tego postępowania jest obowiązany stosownie do art. 104 ust. 4 zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza ze względu na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego warunku złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ powinien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko z omawianego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi przepis art. 9 k.p.a. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Wynika to także z art. 10 § 1 k.p.a. przewidującego zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wobec tego organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, że naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i 10 k.p.a. i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do uchylenia decyzji. Podkreślić trzeba, że wskazany art. 104 ust. 4 ustawy ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 ustawy ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., I SA/Wa 979/07, LEX nr 436733). Z powyższego wynika zatem, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy. Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy. Brak jest również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pouczona została skarżąca. Organ tego nie wziął pod uwagę. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącą opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.