II SA/Bd 380/10

22 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylającego orzeczenie o przyznaniu ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, powołując się na przepisy art. 157 § 3 Kpa oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) odmówiło K. P. stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w Wyrzysku z 1953 r. (dokładna data nieustalona), Nr [...], którym wznowiono postępowanie zakończone orzeczeniem tejże Komisji z dnia [...] o przyznaniu J. P. działki nr 1 o powierzchni 10,72 ha, uchylając zarazem to orzeczenie. Wymienioną sprawę do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy przekazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...], po zakwalifikowaniu pisma K. P. z dnia [...] jako wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w Wyrzysku z 1953 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zdołano odnaleźć akt sprawy z lat czterdziestych, zaś z jedynego posiadanego dokumentu – kwestionowanego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z 1953 r. wynika, że ojciec wnioskodawcy – J. P. - pismem z dnia 17 czerwca 1953 r. dobrowolnie zrzekł się przydzielonej mu orzeczeniem z dnia [...]. działki, motywując to brakiem rąk do pracy i chorobą, co było bezpośrednią przyczyną wydania orzeczenia objętego wnioskiem. Stwierdzono również, że podnoszony przez K. P. zarzut, iż jego ojciec nigdy nie zrzekł się na piśmie przyznanej mu działki, nie został poparty przez niego żadnymi dowodami i nie ma w związku z tym powodów, aby kwestionować prawdziwość faktów wskazanych w orzeczeniu z 1953 r. Reasumując uznano, że gołosłowne twierdzenia wnioskodawcy nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia objętego wnioskiem. Pismem z dnia [...] K. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając między innymi, iż jego ojciec nigdy nie kierował do żadnego organu pisma dotyczącego zrzeczenia się przyznanej mu działki i w związku z tym winna być ustalona przyczyna bezprawnego wysiedlenia jego rodziny z gospodarstwa w R. Podniósł również, że jego ojciec aż do 1953 r. spłacał należność za przydzieloną mu ziemię. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż wobec ponownego przytoczenia przez wnioskodawcę tych samych zarzutów bez wskazania jakichkolwiek dowodów na ich poparcie, nie można uznać, że orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w Wyrzysku z 1953 r. zawiera informacje nieprawdziwe, tym bardziej, że podano w nim kompletne daty fakty i okoliczności opuszczenia gospodarstwa przez jego ojca, przez co orzeczenie to stanowi dowód tego, co zostało urzędowo stwierdzone. W związku z tym pozytywne załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenie wcześniej wydanej decyzji nie znajduje uzasadnienia. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się ustalenia, że jego ojciec nigdy nie zrzekał się przyznanej mu nieruchomości. Skarżący powtórzył, iż jego zdaniem dotychczasowe ustalenia w tym zakresie mijają się z prawdą. Nadmienił także, że J. P. prawie nigdy nie chorował i pracował fizycznie w rolnictwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia sądu administracyjnego określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprowadzają się do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy oceny, czy organ orzekający w sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Nawiązując, do zawartego w skardze wniosku podnieść należy, że sąd nie przeprowadza dowodów w celu dokonania ustaleń w sprawie, w której wydano kwestionowaną decyzję (wyjątkowo tylko może przeprowadzić dowód z dokumentu), jak również nie posiada kompetencji do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia organu. Uwzględniając skargę wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym - uchyla zaskarżoną decyzję lub stwierdza jej nieważność, względnie – stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270) sąd orzekając nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami (granicami skargi), co oznacza ma obowiązek reagowania także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego aktu. Rozpoznając wymienioną sprawę przy uwzględnieniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia sygn. [...] Powiatowej Komisji Ziemskiej w Wyrzysku wszczęte zostało w związku z przekazaniem mu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] według właścicielowi wniosku (podania) K. P. z dnia [...] z jednoczesnym wskazaniem rozpatrzenia go na podstawie art. 156 Kpa. Jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze związane było powyższym ostatecznym postanowieniem tylko w zakresie przekazania pisma (podania) K. P., co wynika z art. 65 § 1 Kpa w powiązaniu z art. 126 i 110 Kpa, nie zaś co do interpretacji treści pisma, uznając ją za prawidłową, po podjęciu czynności zmierzających do skompletowania akt Powiatowej Komisji Ziemskiej, wydało kończącą postępowanie decyzję merytoryczną na gruncie art. 156 § 1 Kpa. W art. 16 Kpa sformułowana została zasada trwałości decyzji ostatecznych, do których niewątpliwie zaliczyć należy kwestionowane przez skarżącego orzeczenie z 1953 r. Zgodnie bowiem z art. 72 powołanego w podstawie prawnej wskazanego orzeczenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.) "władza" uprawniona była do wydawania decyzji w formie orzeczeń lub zarządzeń. W myśl zawartej w art. 16 Kpa zasady uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności albo wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa lub w ustawach szczególnych. W obowiązującym Kodeksie postępowania administracyjnego tego rodzaju przypadki określone zostały w art. 156 § 1, 145 § 1, 154, 155, 161 i 163 Kpa. Zakwalifikowanie wynikającego z wniosku i kolejnych pism skarżącego stanu faktycznego, jako uzasadniającego ocenę wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w Wyrzysku orzeczenia pod kątem przesłanek nieważnościowych, obligowało organ, wobec nie uczynienia tego przez skarżącego, do ustalenia, która lub które z podstaw stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 Kpa mogłyby w rozpatrywanej sprawie mieć zastosowanie, a następnie oceny, przy uwzględnieniu posiadanego udziału dowodowego (przy przejęciu, że dysponuje całym możliwym do uzyskania takim materiałem), czy tego rodzaju podstawy, względnie przynajmniej jedna z nich zaistniała, która to ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek podjęcia tego rodzaju czynności przez organ wynikał z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa organy administracji publicznej obligowane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, zaś w świetle art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia cały zebrany materiał dowodowy winien być przez nie wszechstronnie rozpatrzony – oceniony pod kątem zaistnienia konkretnych warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej dla strony decyzji okoliczności. Z kolei przepis art. 107 § 1 Kpa wymaga, by decyzja miała nie tylko uzasadnienie faktyczne, lecz również prawne przy czym zakres uzasadnienia musi spełniać warunki sprecyzowane w § 3 tego artykułu. W szczególności uzasadnienie prawne, to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych, względnie go nie zastosował, przez co realizuje się również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Oceniając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w świetle przedstawionych wyżej norm uznać należało, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesyłek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, zaś argumentacja uzasadnień tychże decyzji związana z poczynionymi ustaleniami faktycznymi nie odpowiada wskazanym wyżej ustawowym wymogom. W podstawie prawnej orzeczenia nr [...] uchylającego orzeczenie z dnia [...] o przydziale J. P. działki nr 1 w R. Powiatowa Komisja Ziemska w Wyrzysku wymieniła między innymi art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1926 r. o postępowaniu administracyjnym. Według wskazanego artykułu prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Powyższe unormowanie stanowi odpowiednik art. 155 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i nie ma nic wspólnego ze wznowieniem postępowania, którego dotyczy art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej, mimo iż takie rozstrzygnięcie zawarto w punkcie 1 orzeczenia PKZ. Skoro w świetle art. 100 rozporządzenia, w razie braku odmiennych przepisów, zgoda strony była wyłączną przesłanką jego zastosowania, to rezygnacja – zrzeczenie się uzyskanego uprawnienia jako oświadczenie woli dalej idące niż zgoda tym bardziej mogło stanowić podstawę do uchylenia w trybie powołanego przepisu prawomocnej decyzji (orzeczenia) to uprawnienie przyznającej. Z kolei uchylenie decyzji mimo braku zgody strony oznaczałoby istotną wadliwość decyzji uchylającej, kwalifikowaną jako rażącą. W niniejszej sprawie sytuacja jest zgoła inna. Nie odnaleziono oryginalnych, kompletnych akt sprawy, a treść kserokopii jedynego dostępnego dokumentu, to jest orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej ewidentnie wskazuje, że J. P. złożył w określonym dniu pismo zawierające oświadczenie o rezygnacji z przydzielonej mu w użytkowanie działki. Nie zwalniało to jednak Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym wcześniej wspomniano, z obowiązku wskazania w wydanych przezeń decyzjach (a wcześniej – w podjętych w trakcie postępowania postanowieniach), w kierunku której z wymienionych w art. 156 § 1 Kpa podstaw prowadzone było postępowanie i wyjaśnienia w uzasadnieniu tychże decyzji, dlaczego nie mógł wydać korzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć (w tym w świetle domagania się przez niego w istocie ustalenia, że orzeczenie PKZ wydane zostało w oparciu o niezaistniałe, lecz powołane w nim fakty, względnie wręcz w wyniku niepraworządnego, działania komisji w związku z odmową przystąpienia J. P. do spółdzielni produkcyjnej). Tymczasem w podstawach prawnych zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organ powołał się wyłącznie na nieadekwatny do treści sentencji art. 157 § 3 Kpa dotyczący odmowy wszczęcia postępowania nieważnościwoego, zaś w motywach decyzji ograniczył się do ustaleń faktycznych nawiązujących do kwestii rezygnacji J. P. z przydzielonej ziemi, przy czym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] w końcowej jego części wymienił ogólnie art. 156 § 1 Kpa. Jednak przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd jest przede wszystkim nie dokonanie przez organ analizy i oceny legalności kwestowanego przez skarżącego orzeczenia komisji ziemskiej pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, które wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (vide m.in. wyrok NSA z 7 października 1982 r. II SA 1119/82 – ONSA 1982, Nr 2, poz. 95 i wyrok SN z 29 maja 1991 r. III ARN 17/91 – PIP 1992, Nr 3 s. 108). Mówiąc o przepisach o właściwości należy jednak mieć na uwadze nie tylko przepisy dotyczące różnego rodzaju właściwości (rzeczowej i miejscowej - art. 19 i następne Kpa, instancyjnej - art. 127 Kpa), lecz również właściwości związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych, a do takich niewątpliwie należy powiatowa komisja ziemska. Orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z Wyrzysku, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe podpisane zostało tylko przez jej przewodniczącego, co skarżący zakwestionował w piśmie do SKO w Bydgoszczy z dnia [...] (data wpływu do SKO – [...]). Pomijając nawet stawiany w powyższym piśmie zarzut Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno z urzędu jako dodatkową z przesłanek kwalifikacją się do oceny w stanie faktycznym niniejszej sprawy (skarżący nie sprecyzował przesłanki nieważności) powyższą podstawę stwierdzenia nieważności rozważyć mając na uwadze zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisy proceduralne zamieszczone w aktach związanych z reformą rolną, a zwłaszcza w dekrecie z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich (Dz. U. z 1946 r., Nr 61, poz. 340) i to w zakresie zarówno składu orzekającego wskazanej komisji, jak i kompetencji do złożenia pod orzeczeniem podpisu przez jednego z członków tego składu. Zaniechanie powyższej czynności mogło, w ocenie składu orzekającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a rzeczą Sądu nie jest wyręczanie organu w zakresie ciążących na nim obowiązków, lecz kontrola legalności jego działania, co wynika z powołanych na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisów ustaw regulujących ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie dokonania przez organ oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. Przy ponownym orzekaniu w sprawie organ winien mieć na uwadze regulację zawartą w art. 156 § 2 Kpa. W związku z poruszoną przez skarżącego w piśmie do Sądu z dnia 4 maja 2010 r. kwestią rekompensaty za odebraną działkę wyjaśnić należy, że aktualnie nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, na podstawie którego organ administracji publicznej orzekałby o odszkodowaniu w razie poniesienia przez stronę szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa.