II SA/Bd 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi spółki O. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], działając na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), art. 67 b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. w O. o umorzenie opłat rocznych za 2013 rok przysługujących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia[...], orzekł o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2013 r. w kwocie 409. 158,50 zł stanowiącej równowartość 97.065,10 euro przysługującej Województwu [...]z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie ww. decyzji Starosty[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie umarzania należności i opłat rocznych naliczonych z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej formułują przepisy art. 67 b § 1 pk1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Inwestycje realizowane przez skarżącą Spółkę, tj. produkcja sprzętu (tele) komunikacyjnego uprawniają wnioskodawcę do ubiegania się o ulgę w zakresie umorzenia opłaty rocznej za 2013 r. w oparciu o art. 67 b § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, w formie pomocy de minimis, gdyż spełnione zostałyby jednocześnie następujące warunki: wsparcie zostałoby udzielone przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, skarżąca uzyskałaby przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, pomoc miałaby charakter selektywny, groziłaby zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływałaby na wymianę handlową między państwami członkowskimi, przy czym wielkość uzyskanego wsparcia w ciągu 3 lat nie przekracza równowartości 200.000 euro. Powyższe w ocenie organu oznacza, iż wsparcie dla skarżącej podlega przepisom ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 z późn. zm.). Przepisy powyższej ustawy w art. 7 wskazują jednoznacznie, iż udzielanie pomocy publicznej oraz pomocy de minimis winno być zawarte w programie pomocowym, który podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Samorząd Województwa, będący dysponentem środków finansowych, pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, nie został wyposażony w kompetencje uprawniające do uchwalenia programu pomocowego, przewidującego udzielenie pomocy publicznej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, gdyż ustawodawca nie dał delegacji do przyjęcia programu pomocy publicznej zarówno w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i w ustawie o finansach publicznych, w której to ustawie delegacja do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej w płatności należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny jest zapisana w art. 59 ust. 1 i 2. Zdaniem organu I instancji należności i opłaty roczne naliczane z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie mogą stanowić pomocy publicznej. Istniejące regulacje prawne ograniczają prawa podmiotów posiadających interes prawny w umorzeniu należności i opłaty rocznej do wszczęcia postępowania w sprawie, tylko do podmiotów i w celach wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), oraz do podatników i w przypadkach, o których mowa w art. 67 a i art. 67 b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów, tj.: art. 22 b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej są należnościami cywilnoprawnymi, podczas gdy z treści tego przepisu, który wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wynika, że są to niepodatkowe należności budżetowe, do których nie ma zastosowania ustawa o finansach publicznych. Zarzucono też naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcza w [...] (SKO) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zacytował przepis art. 22 b ust. 1 i ust. 3 oraz przepis art. 22 c ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazał, że na podstawie przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Z kolei z przepisu art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Według art. 67 b § 1 pkt 2 o.p. organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67 a, które stanowią pomoc de minimis- w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy de minimis. SKO stwierdziło, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych może zostać umorzona na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. W powyższym zakresie decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy będą stanowiły przede wszystkim przepisy art. 67a i 67b § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, ze względu na to, że wniosek o zastosowanie ulgi w zapłacie opłaty w formie pomocy de minimis, został złożony przez przedsiębiorcę. Przepis art. 67 b § 1 pkt 2 nie może stanowić samoistnej i wyłącznej podstawy udzielenia ulgi. Regulacja ta wymaga uszczegółowienia i rozwinięcia w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego. Oznacza to , ze organy zobowiązane są do stosowania przepisów ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Udzielenie takiej ulgi jest możliwe tylko w przypadku istnienia programów pomocowych (art. 7), a takie programy, które umożliwiłby spółce pomoc nie istnieją. Organ przyznał, że należność z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie ma charakteru cywilnoprawnego. W skardze do sądu spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie: przepisu art. 6,7,8, i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia opłat z powodu rzekomego braku programu pomocowego. Skarżąca podkreśliła, że nie jest prawdą, że wnosiła o udzielenie pomocy de minimis i zarzuciła, że organ nie dokonał analizy zmierzającej do wskazania czym jest program pomocowy oraz ustalenia czy wśród przepisów prawa nie istnieje regulacja, która może stanowić program pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 25 czerwca 2013 r. Przedmiotem wniosku było umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że nie występowała o zastosowanie ulgi w ramach pomocy de minimis. Umorzenie należności jest formą ulgi i rodzajem pomocy w przypadku obowiązku uiszczenia określonych należności uprawnionemu podmiotowi. Umorzenie jest instytucją prawnie uregulowaną i pomimo jednorodności charakteru i skutków zastosowania, może ono opierać się na różnych podstawach prawnych, stąd też i warunki wygaśnięcia obowiązku świadczenia mogą być różne w zależności od rodzaju i charakteru należności. Zgodnie z przepisem art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) dalej u.o.g.r.l., dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są m.in. pobierane na podstawie ustawy: opłaty roczne. Natomiast przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 i 938). Zgodnie z przepisem art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l. ze środków budżetu województwa, w zakresie ustalonym w ustawie, finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, w szczególności: 1. rekultywacja na cele rolnicze gruntów, które utraciły lub zmniejszyły wartość użytkową wskutek działalności nieustalonych osób; 2. rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych; 3. użyźnianie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszanie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb, usuwanie kamieni i odkrzaczanie; 4. przeciwdziałanie erozji gleb i ruchom masowym ziemi na gruntach rolnych, w tym zwrot kosztów zakupu nasion i sadzonek, utrzymanie w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz odszkodowania, o których mowa w art. 15 ust. 3; 5. budowa i renowacja zbiorników wodnych służących małej retencji; 6. budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych; 7. wdrażanie i upowszechnianie wyników prac naukowo-badawczych związanych z ochroną gruntów rolnych; 8. wykonywanie badań płodów rolnych uzyskiwanych na obszarach ograniczonego użytkowania, o których mowa w art. 16, oraz niezbędnych dokumentacji i ekspertyz z zakresu ochrony gruntów rolnych; 9. wykonywanie zastępcze obowiązków określonych w ustawie; 10. rekultywacja nieużytków i użyźnianie gleb na potrzeby nowo zakładanych rodzinnych ogrodów działkowych; 11. zakup sprzętu pomiarowego i informatycznego oraz oprogramowania, niezbędnego do zakładania i aktualizowania operatów ewidencji gruntów oraz prowadzenia spraw ochrony gruntów rolnych, do wysokości 5% rocznych dochodów, o których mowa w art. 22b ust. 1. Z kolei z przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą organ może udzielać ulg, o których mowa w art. 55 (w tym umarzać należności) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 – 6 (art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Wyłączone zostały zatem przypadki dochodu pobieranego przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) tj. opłat rocznych określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takim przypadku, a więc należności, o której mowa w art. 60, lecz w zakresie nie uregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych). Na podstawie przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z przepisem art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Natomiast według art. 67b § 1 pkt 2 organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis. Wskazać jednocześnie należy, że przywołana przez organy w uzasadnieniach decyzji, jako jedna z podstaw prawnych odmawiających przyznania skarżącej umorzenia opłaty rocznej za 2013 r. ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr. 59, poz. 404 z póź. zm), która zgodnie z art. 1 określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu nie zawiera w swej treści przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Mając na względzie powyższe ustalenia, opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych może zostać umorzona co do zasady na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, jak słusznie stwierdził organ. W powyższym zakresie decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy będą stanowiły przede wszystkim przepisy art. 67a i 67b Ordynacji podatkowej. Kwestię programów i pomocy indywidualnej reguluje Rozporządzenie Rady (WE) NR 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE d) pkt "d" - "program pomocowy" oznacza każde działanie, na którego podstawie, bez dalszego wprowadzania w życie wymaganych środków, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w ustawie w sposób ogólny i abstrakcyjny oraz każde działanie, na którego podstawie pomoc, która nie jest związana z konkretnym projektem, może zostać przyznana jednemu lub kilku przedsiębiorstwom na czas nieokreślony i/ lub w nieokreślonej kwocie. Pkt "c" wskazanego rozporządzenia - "pomoc indywidualna" oznacza pomoc, która nie jest przyznawana na podstawie programu pomocowego oraz podlegającą obowiązkowi zgłoszenia pomoc przyznawaną na podstawie programu pomocowego. Organ wskazał, że nie ma programu pomocowego pozwalającego na zastosowanie ulgi dla skarżącej. Skarżąca temu twierdzeniu nie przeczyła jak i nie twierdziła, że przysługuje jej pomoc przyznana indywidualnie . Również przepisy rozporządzenia Komisji nr 1998/2006 nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy w postaci umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej, gdyż pomimo, że ma ono zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane, to jednakże nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy de minimis na gruncie krajowym bowiem określa jedynie zasady jej przyznawania. Udzielanie pomocy zgodnie z zasadami de minimis, określenie przeznaczenia takiej pomocy i jej potencjalnych beneficjentów wymaga przyjęcia krajowej podstawy prawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 552/12). Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że skarżąca nie wnioskowała o ulgę w ramach pomocy de minimis, a więc rozważania w tym zakresie wykraczają poza zakres żądania strony. Na uwadze należy również mieć okoliczność, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie udzielenia ulgi, co wynika wprost z treści art. 67a Ordynacji podatkowej, powoduje, że nawet spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku zobowiązanego. Przyznanie pomocy jest fakultatywne i uznaniowe. Obowiązkiem organu podatkowego podejmującego decyzję jest więc zbadanie, czy zachodzą przewidziane w art. 67a i 67 b Ordynacji podatkowej materialnoprawne przesłanki. Skoro nie występują przesłanki z art. 67 b ustawy Ordynacja podatkowa a nie było podstaw do umorzenia opłat na innej podstawie (np. art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z powodu przeszkód podmiotowych i przedmiotowych, czy ustawy o finansach publicznych), organ prawidłowo odmówił umorzenia opłat za 2013 r. W tych okolicznościach zarzuty skarżącej dotyczące poszukiwania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie zasługują na uwzględnienie. Brak programu pomocowego również nie jest właściwym zarzutem wobec zakresu i przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 § 1 orzekł jak w sentencji wyroku.