II SA/Bd 383/09

Dnia 10 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku sprawy ze skargi E. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. D. i R. D. kwotę 774, 00 (siedemset siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 383/09 Uzasadnienie Burmistrz G. decyzją z dnia [...] ustalił dla spółki P. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie działki nr [...] w miejscowości G. W dniu 3 lutego 2009 r. odwołanie od tej decyzji złożyli E. i R. D. Podnieśli w nim, że grunt, na którym ma być posadowiony maszt znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, jak również terenów przeznaczonych pod taką zabudowę. Wskazali, że jako mieszkańcy przebywający stale w okolicach stacji bazowej będą narażani na ekspozycję pola emitowanego przez tą stację, co spowoduje takie dolegliwości jak bóle i zawroty głowy, problemy ze snem, pamięcią, koncentracją... oraz dolegliwości neurologiczne takie, jak niewyraźne wiedzenie, nudności i zaburzenia układu nerwowego. Podkreślili, że w G. jest wiele gruntów położonych w bezpiecznej odległości od zabudowań i tam, po przeprowadzeniu stosownych badań, mogłaby być zlokalizowana stacja bazowa telefonii cyfrowej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej jako Kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO powołując się na treść art. 28 Kpa stwierdziło, że z załączonych do akt dokumentów (wypisów z rejestru gruntu) wynika, że p. E. i R. D. nie mogą być uznani za strony postępowania, ponieważ nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji bądź przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Ponadto nie wykazali oni w przekonywujący sposób, że przewidywany obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jest większy od obszaru zakreślonego na załączniku graficznym do wniosku inwestora. W skardze na powyższą decyzję SKO skarżący E. i R. D. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności naruszenie art. 7, 8, 28 w związku z art. 136 względnie 138 § 2 Kpa poprzez przyjęcie ustaleń poczynionych przez organ I instancji za wystarczające w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla określenia stron postępowania. Wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że B. G. w decyzji z dnia [...] przyjął obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii cyfrowej taki, jak został on określony przez inwestora, to jest tylko w granicach działki o nr [...]. Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także ze stanu faktycznego i prawnego terenu wynika, że Burmistrz nie wypowiedział się w kwestii określenia granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływała. Ponadto w decyzji z dnia [...] nie odniósł się do przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko stanowiących konieczną informację przedkładaną przez wnioskodawcę zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z uwagi na specyfikę inwestycji niewątpliwie może mieć znaczący wpływ na inne tj. szersze określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a w związku z tym przyznania przymiotu stron właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na które rozciąga się zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Podniesiono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest decyzją administracyjną i jako taka, winna spełniać wymogi określone w art. 107 Kpa, a zatem w przedmiotowej sprawie musi określać spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 54 ustawy ww. Na poparcie powyższego przytoczono orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05. Stwierdzono także, że odmówienie skarżącemu przymiotu stron wyłącznie na podstawie wypisów z rejestru gruntów jest naruszeniem art. 136 Kpa, a przerzucenie ciężaru udowodnienia wielkości obszaru oddziaływania inwestycji na skarżących jest niezrozumiałe w świetle orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt IV/Wa 467/07, zgodnie z którym "w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 Kpa." W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo SKO podało, że wskutek uwzględnienia odwołania p. M. i M. Z. doszło do uchylenia decyzji Burmistrza G. z dnia [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej powoływaną jako: "p.p.s.a." Na wstępie wskazać należy, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO jest art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Przepis ten stanowi tylko, że organ odwoławczy umarza postępowanie. W judykaturze i literaturze prawniczej dotyczącej tegoż przepisu wyjaśniono, iż decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzygają o istocie sprawy i kończą postępowanie, gdy stało się one bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 Kpa). Decyzje te wywołują jednak ten skutek, iż ich konsekwencją jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ I instancji. W praktyce umorzenie postępowania odwoławczego, w świetle rozwiązań przyjętych w Kpa, będzie miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie, czy też odwołanie zostanie złożone przez osobę nie będącą stroną postępowania. Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że w niniejszej sprawie ma miejsce druga z wymienionych sytuacji. Wskazać więc należy, że stroną postępowania, stosownie do treści art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Warto także wskazać, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowana poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie może mieć też osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, System Informacji Prawnej Lex nr 47898). W sprawie niniejszej organ odwoławczy, w ocenie Sądu przedwcześnie przyjął, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii cyfrowej. Wskazać bowiem należy, że decyzją z dnia 6 marca 2009 r., nr SKO – 4212/28/2009 organ odwoławczy uwzględniając odwołanie innych osób, które uznane zostały za strony tego postępowania, uchylił decyzję organu I instancji o lokalizacji stacji bazowej, wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia między innymi na konieczność dokonania przez ten organ własnych ustaleń co do konieczności przedstawienia przez inwestora opinii środowiskowej, określającej możliwie negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Nie można więc wykluczyć, że w efekcie tych ustaleń może dojść do zmiany kręgu osób mających przymiot strony w tym postępowaniu. Wszak organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem oceny sądu sam stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowe, że stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele i użytkownicy wieczyści zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak i tych na które rozciąga się zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Na podstawie przedłożonych sądowi akt administracyjnych sprawy nie można jednoznacznie wskazać czy na nieruchomość będącą własnością (użytkownikiem wieczystym) skarżących rozciąga się zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, zwłaszcza że na tym etapie postępowania administracyjnego, określenie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest jeszcze ostateczne, a także dlatego, że w aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałby numer geodezyjny działki stanowiącej własność (użytkowanie wieczyste) skarżących, co uniemożliwia ustalenie jej położenia w stosunku do spornej inwestycji. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania mającego na celu ustalenie czy należąca do skarżących nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dlatego też Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77, 8 i 11 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzone uchybienia powodują, iż na tym etapie postępowania nie można przesądzić o tym czy przymiot strony w niniejszym postępowaniu skarżącym przysługuje. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić i wskazać położenie nieruchomości będącej własnością (użytkownikiem wieczystym) skarżących, ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa obszar oddziaływania planowanej inwestycji i rozważyć na podstawie tych danych ewentualność przyznania skarżącym przymiotu stron postępowania. Powyższe ustalenia i rozważania będą musiały znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, jakakolwiek by ona nie była.