II SA/Bd 383/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. N.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2024 r nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. N.-Z. kwotę [...](tysiąc czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 15 listopada 2024 r. Burmistrz C. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku A. K. złożonego 22 maja 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym miasto C.. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. N. (dalej: "skarżąca"), w którym wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1, 1a, 4, art. 61 ust. 1, 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 64a ust. 1-5 i art. 64b ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego podczas gdy, z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści, a organ I instancji nie dokonał analizy warunków formalno-technicznych jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, w szczególności zbyt małej szerokości dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego zarówno względem niniejszej, jak również okolicznych działek; - § 14 ust. 2 i 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści, a organ I instancji nie dokonał analizy warunków formalno-technicznych jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, gdyż drogi dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego mają poniżej 5 metrów, co jest nagminną strategią w niniejszej okolicy i powoduje liczne utrudnienia komunikacyjne dla mieszkańców oraz osób trzecich. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 ust. 1 i 3 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") 3. Decyzją z dnia 26 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony według zasady wynikającej z art. 61 ust 5a u.p.z.p., w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Obszar podlegający badaniu został przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Sposób zagospodarowania działek, które znalazły się w obszarze analizowanym, w tych charakterystykę istniejącej zabudowy, przedstawiono w części opisowej analizy. Planowana nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej na badanym obszarze, bowiem z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, zlokalizowane na działkach nr [...]. Pozostałe działki są niezabudowane. W tej sprawie działka nie przylega do drogi publicznej, tylko do drogi wewnętrznej, w związku z tym linii zabudowy nie ustalono. W tej sprawie średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 35,3 %, co znaczy, że ustalony w decyzji wskaźnik na poziomie 27,5% mieści się w tej średniej. Wskaźnik został wyznaczony na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej został wyznaczony dla jednego budynku: do 8,0 m, łącznie do 16,0 m, a więc w istocie na podstawie § 6 ust 1 rozporządzenia, przy średniej występującej w obszarze analizowanym na poziomie 8 m, a przy uwzględnieniu tolerancji 20% od 6,4 m do 9,6 m. Dalej Kolegium wskazało, że znajdująca się w aktach sprawy analiza nie zawiera wyjaśnień odnoszących się do parametru wskazanego w § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Uzupełniając natomiast postępowanie wyjaśniające na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że obowiązujące na dzień łożenia wniosku przez inwestora rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia wysokości do gzymsu. Wniosek został złożony w dniu 22 maja 2024 r. na druku wniosku stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. Druk wniosku w załączniku B dotyczącym Danych Budynku nie wyszczególnia pozycji wysokości do gzymsu, jedynie całkowitą wysokość budynku. Inwestor nie ma zatem obowiązku podać tej wysokości w swoim wniosku, dlatego organ ten parametr pominął. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż przyjmując, że we wniosku inwestor wskazał wysokość od 4,00 m do 9,00 m przy dachu płaskim lub dwuspadowym, a w obszarze analizowanym nie występują dachy płaskie, właściwy będzie dach dwuspadowy, traktując ten parametr jako wybór trafiający w zastany ład przestrzenny. Siedem budynków znajdujących się w obszarze analizowanym posiada właśnie jednakowe dachy dwuspadowe o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy ok. 9,00 m i jednakową wysokość do gzymsu ok. 6,0 m, dlatego organ pominął przy ustalaniu wysokości dla dachu płaskiego. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, charakterystykę planowanej inwestycji określoną we wniosku oraz określoną w decyzji geometrię dachu, organ odwoławczy uznał, że określenie wysokości zabudowy jest adekwatne do treści wniosku i zrealizuje cel ustalania wskaźników zabudowy, tj. dostosowanie nowej zabudowy do cech zabudowy sąsiedniej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia do 45°, wysokości kalenicy do ok. 8 m. Dla planowanych budynków ustalono geometrię dachów odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, tj. dach dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° wysokości kalenicy do 8 m. Sposób ustalenia geometrii dachu należy więc uznać na prawidłowy w świetle § 8 rozporządzenia. Kolegium wskazało również, że teren posiada dostęp do drogi publicznej gminnej (ul. Żytniej) poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] stanowiącą współwłasność inwestora. Dodatkowo z analizy wynika, że dla terenu inwestycji ustanowiona jest służebność przejazdu przez wymienioną drogę wewnętrzną. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wyniki analizy pozwalały stwierdzić, iż wnioskowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., a w tym stanie rzeczy uzasadnionym było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie jest obowiązany badać kwestii zgodności dróg z przepisami technicznymi. 4. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1, 1a, 4, art. 61 ust. 1, 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 64a ust. 1-5 i art. 64b ust. 1-3 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści, a organy obu instancji nie dokonały analizy warunków formalno-technicznych, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, w szczególności podczas gdy z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści, a zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał analizy warunków formalno-technicznych jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, w szczególności zbyt małej szerokości dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego zarówno względem niniejszej, jak również okolicznych działek; - § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści, a organ I instancji nie dokonał analizy warunków formalno-technicznych jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, gdyż drogi dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego mają poniżej 5 metrów, co jest nagminna strategią w niniejszej okolicy i powoduje liczne utrudnienia komunikacyjne dla mieszkańców oraz osób trzecich; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję Burmistrza zatrzymując paraliż komunikacyjny tamtejszej okolicy; - art. 77, art. 78 oraz art. 7 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedotrzymanie przez organ I i II instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym okoliczności związanych z niezbędną szerokością dróg dojazdowych, co wynika z aktualnych uwarunkowań lokalnych, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie; - art. 85 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ czynności związanych z oględzinami nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] (działki nr [...]) pomimo, że w przedmiotowej sprawie istniała konieczność dokładnego ustalenia stanu drogi publicznej oraz wewnętrznej, związanych z obsługą komunikacyjną nieruchomości; - art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy, podczas gdy z istniejących w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w określonym w niej kształcie, a drogi dojazdowe o szerokości mniejszej niż 5 metrów doprowadzą do jeszcze większego chaosu komunikacyjnego i utrudnią możliwość swobodnego dojazdu do nieruchomości okolicznych mieszkańców; - art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn z powodu których odmówił mocy dowodowej innym dowodom, w szczególności z jakiego powodu nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu występowania w przedmiotowej okolicy poważnego problemu komunikacyjnego związanego ze zbyt wąskimi drogami dojazdowymi do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą sformułowane zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podano w skardze. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 22 maja 2024 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 - dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Na terenie miasta C. na dzień wydania decyzji przez organy obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zaś nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. po zmianie. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874). Zatem sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ponadto wyjaśnienia również wymaga, że aktualnie obowiązującym rozporządzeniem regulującym kwestie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Natomiast zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc, z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wniesiony został dnia 22 maja 2024 r. zastosowanie w niniejszym postępowaniu mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze). 7. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Sąd dostrzegł nieprawidłowości w sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego, bowiem ani z decyzji organów obu instancji, ani ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, nie wskazano wielkości granic obszaru analizowanego (wymiarów), nie wskazano szerokości frontu działki, co niewątpliwie nie pozwala ustalić czy poddany analizie obszar został wyznaczony poprawnie. Również załącznik nr 2 decyzji organu I instancji nie zawiera odpowiedzi na powyższe zagadnienie. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało jedynie, że "W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony według zasady wynikającej z art. 61 ust 5a ustawy, w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Obszar podlegający badaniu został przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Sposób zagospodarowania działek, które znalazły się w obszarze analizowanym, w tych charakterystykę istniejącej zabudowy, przedstawiono w części opisowej Analizy". Ponadto zaakcentowania wymaga, że prawidłowo wykonana analiza architektoniczno-urbanistyczna powinna obejmować nie tylko końcowe wnioski z badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym, ale również przedstawiać sposób dojścia do tych wniosków. Dla przeprowadzenia takich ustaleń konieczne jest zaś przywołanie w tekście analizy danych cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. W znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wymieniono wszystkich działek, które zostały nią objęte tj. zabudowanych działek o nr [...] W ocenie Sądu prawidłowo sporządzona analiza powinna zawierać określenie funkcji wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym. Podkreślić bowiem należy, iż sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola działalności administracji publicznej i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). 8. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ów średni wskaźnik w przedmiotowej sprawie według analizy wynosi 35,3 %. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie, aby określić ten wskaźnik inaczej niż poprzez wskaźnik "średni", ale pod warunkiem, że "wynika to z analizy". Treść analizy musi zatem wskazywać na konkretne uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne, które uzasadniają takie odstąpienie od średniej. Przy czym poszukiwanie w analizie innego sposobu określenia wskaźnika nie może polegać na zanegowaniu wyboru ustawodawcy. Podstawą odstąpienia od średniej nie może być zatem sam fakt zróżnicowania wskaźników w obszarze analizowanym, ale inne uwarunkowania urbanistyczne lub architektoniczne, które winna wskazać osoba sporządzająca analizę. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest przyjęty w decyzji organu I instancji - co zaakceptował organ odwoławczy - a wynikający z analizy ten wskaźnik określony jako "do 27,5%". Po pierwsze jak wadliwie wskazały organy nie został on ustalony w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, bowiem gdyby organy zastosowały powołaną regulację to ów parametr winien zostać ustalony jako 35,3 %. Po drugie w ślad za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2024 r. sygn. II SA/Bd 1413/23 zauważyć należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Nie wystarczy w tym zakresie powoływanie się na ustalone wartości średnie dostępnych danych czy wskazywanie, że ustalone wartości parametrów pozostają w zakresie zbioru danych obejmującego wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym. W tym zatem zakresie doszło zatem do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. Parametr w postaci określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czyli parametr, o którym mowa w § 7 rozporządzenia w ogóle nie został określony. Jak wynika z akt sprawy działając w trybie art. 136 § 1 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 22 maja 2024 r. na druku wniosku stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. Druk wniosku w załączniku B dotyczącym Danych Budynku nie wyszczególnia pozycji wysokości do gzymsu, jedynie całkowitą wysokość budynku. Inwestor nie ma zatem obowiązku podać tej wysokości w swoim wniosku, dlatego organ ten parametr pominął. Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż przyjmując, że we wniosku inwestor wskazał wysokość od 4,00 m do 9,00 m przy dachu płaskim lub dwuspadowym, a w obszarze analizowanym nie występują dachy płaskie, właściwy będzie dach dwuspadowy, traktując ten parametr jako wybór trafiający w zastany ład przestrzenny. Siedem budynków znajdujących się w obszarze analizowanym posiada właśnie jednakowe dachy dwuspadowe o wysokości w najwyższym punkcie kalenicy ok. 9,00 m i jednakową wysokość do gzymsu ok. 6,0 m, dlatego organ pominął przy ustalaniu wysokości dla dachu płaskiego. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, charakterystykę planowanej inwestycji określoną we wniosku oraz określoną w decyzji geometrię dachu, organ odwoławczy uznał, że określenie wysokości zabudowy jest adekwatne do treści wniosku i zrealizuje cel ustalania wskaźników zabudowy, tj. dostosowanie nowej zabudowy do cech zabudowy sąsiedniej. Odnosząc się do powyższego wskazania wymaga, że przepis ten wymaga, aby w pierwszej kolejności organ ustalił, jaka jest wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. W świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Kolei ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ale pod warunkiem, że "wynika to z analizy". W tym kontekście należy zauważyć, że inwestor nie podał we wniosku planowanego parametru wysokości "górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", lecz podał wysokość "do okapu". Przepisy mającego w przedmiotowej sprawie rozporządzenia w § 7 przewidują, że ma być wyznaczona "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" a nie "wysokość zabudowy". Sąd dostrzega, że podanie "wysokości" stanowiło jedną z możliwości przewidzianych w formularzu wniosku, z którego korzystał inwestor. Błędne tj. niezgodne z prawem sformułowanie formularza nie zwalnia jednak organu od stosowania przepisów prawa w rozpatrywanej sprawie. Błędne sformułowanie formularza powinno natomiast, w związku z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), skutkować wezwaniem przez organ wnioskodawcy do poprawienia wniosku, stosownie do wymogów rozporządzenia. W tym zatem zakresie doszło zatem do naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 10. Za całkowicie wadliwe Sąd uznał z kolei wszystkie zarzuty skargi dotyczące dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analizując zebrany w sprawie materiał dowody, należało stwierdzić, że teren spornej inwestycji posiada dostępu do drogi publicznej. Odbywać się on będzie poprzez działkę [...] która stanowi współwłasność inwestora. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej, a taka sytuacja bez wątpienia zaistniała w rozpoznanej sprawie. Za takim ujęciem przemawia użycie przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sformułowania "dostęp do drogi publicznej". Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg jak tego domaga się skarżąca. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji ma faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej i dostęp ten jest realny. W judykaturze zwraca się ponadto uwagę, że stosownie do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, której aktualny właściciel wyraża jedynie zgodę na jej wykorzystanie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drogą (działka nr [...]) istniejącą na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. 11. Wobec stwierdzonego wyżej naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 7 rozporządzenia, należało uwzględnić skargę, gdyż uchybienia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej i omówioną wyżej potrzebę uzupełniania postępowania dowodowego należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw (2 x 17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika będącego radcą prawnym Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). J. Janiszewska-Ziołek L. Kleczkowski M. Pawełczak