II SA/Bd 389/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi S. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2025r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. Ś. i J. Ś. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. i S. Ś., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza K. z [...] lutego 2025r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2024r. Burmistrz K. zawiadomił S. i J. Ś. (współwłaścicieli działki nr ew. [...] w W.) o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do nich należącej, w wyniku zrealizowania budowy urządzeń infrastruktury technicznej pn. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości W.". Zawiadomienie to zostało odebrane przez adresatów 16 kwietnia 2024r. W toku postępowania do akt sprawy przedstawiono: projekt budowlano-wykonawczy obejmujący inwestycje Gminy K. pn. "Przebudowa drogi wewnętrznej w miejscowości W." na działkach: [...] obręb ewidencyjny [...] K., dokument zgłoszenia (przez Gminę K. Staroście I.) robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę a dotyczące zamiaru przebudowy drogi wewnętrznej obejmującej działki o nr. ew. : [...] obręb ewidencyjny [...] K., zawiadomienie Starosty I. z [...] lipca 2020r. o nie zgłaszaniu sprzeciwu do wykonania robót objętych ww. zgłoszeniem, zawiadomienie o zakończeniu robót z [...] września 2021r. (adresowane do Starosty I.), protokół odbioru końcowego robot budowlanych z [...] kwietnia 2021r. (dotyczące: "przebudowy drogi gminnej w miejscowości W."), mapy inwentaryzacji powykonawczej. Do akt przedstawiono również operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego F. R. z 18 maja 2024r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Burmistrz K. decyzją nr [...] z [...] lutego 2025r. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, położonej w W., obręb K, ([...]), w wyniku zrealizowanej w 2021r. budowy urządzeń infrastruktury technicznej, pn. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości W." dla S. Ś. i J. Ś. w kwotach po [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem inwestycji była przebudowa drogi wewnętrznej od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] o długości 442,76 mb. Dla tej inwestycji zaprojektowano: konstrukcję jezdni (położenie m.in. warstwy betonu asfaltowego, podbudowy z kruszywa), konstrukcję dojść do posesji (m.in. ułożenie kostki brukowej) oraz konstrukcję pobocza. Organ ustalił, że przed rozpoczęciem realizacji ww. robót droga posiadała jezdnię utwardzaną szlaką oraz gruzem o szerokości 3-2,5 m. Organ wyjaśnił, że ww. opisany zakres prac dotyczący inwestycji pn. "przebudowa drogi gminnej" mieści się pod pojęciem budowy drogi – co pozwalało na zastosowanie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ, w oparciu o wnioski sformułowane w operacie szacunkowym przyjął nadto, że w związku z realizacją ww. inwestycji doszło do wzrostu wartości nieruchomości należącej do państwa Ś. Burmistrz uznał złożony na potrzeby postępowania operat szacunkowy za dowód miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśniając wysokość ustalonej opłaty Burmistrz wskazał na uchwałę Nr [...] z [...] kwietnia 2001r. Rady Miejskiej K. ustalającą stawki procentowe opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu skierowanym od powyższej decyzji S. Ś. zakwestionowała przede wszystkim zakres robót opisanych w decyzji organu I instancji. Stwierdziła bowiem, że w rzeczywistości nie doszło do poszerzenia drogi, nie ułożono kostki brukowej przy wejściu do posesji; zmieniono jedynie nawierzchnię istniejącej już drogi, która jest drogą wewnętrzną. Do odwołania dołączyła ona dokumentację fotograficzną obrazującą stan faktyczny drogi w odcinku przylegającym do jej nieruchomości: przed realizacją inwestycji i po jej zakończeniu. Wskutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium uznało, że zasadniczy dowód w sprawie, tj. operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, jest on bowiem prawidłowy pod względem formalno-prawnym, a nadto jest spójny, zupełny i logiczny. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w oparciu o operat szacunkowy Kolegium uznało za w pełni uzasadnione i trafne. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "drogi", a kierując się definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych należy przyjąć, że pod tym pojęciem mieści się budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Kolegium dalej wywodziło, że w pojęciu "budowa drogi" nie mieści się "przebudowa drogi" - jednakże inwestycja stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie powinna być zakwalifikowana jako: "budowa konstrukcji jezdni, zjazdów oraz dojść do posesji, nawierzchni o obrębie przystanku autobusowego, konstrukcji poboczy". Okoliczność ta oraz ustalenie wzrostu wartości nieruchomości należącej do Państwa Ś., w ocenie Kolegium, uprawniało organ I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze skierowanej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. Ś. oraz J. Ś. podtrzymali zarzuty odwołania. Powołali się nadto na swą trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie 14 października 2025r. Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Akcentowano, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o budowie drogi. S. Ś. zwróciła uwagę, że nie poszerzono drogi, nie wycinano drzew, nie postawiono przystanku autobusowego, a zakres prac objął jedynie położenie nawierzchni asfaltowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W realiach rozpoznawanej sprawy podstawowy i zasadniczy zarzuty skargi dotyczyły stanowiska Skarżących, iż w sprawie nie było podstaw do nałożenia na nich opłaty adiacenckiej, gdyż zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi gminnej, lecz przebudowę drogi wewnętrznej, wcześniej istniejącej i utwardzonej szlaką i gruzem. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n.") opłata adiacencka stanowi opłatę ustalaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku gminy). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Właściciele nieruchomości, stosownie do art. 143 i 144 u.g.n., uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków m.in. jednostek samorządu terytorialnego. Opłatę adiacencką, zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl zaś art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty, przy czym opłata adiacencka nie może być wyższa niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie (jak i wysokość) opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. Z przytoczonych regulacji wynika, że na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel (użytkownik wieczysty) z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z wybudowanej drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty niezbędne jest spełnienie warunku wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej, a także wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu. W kontekście problematyki budowy dróg, trzeba przede wszystkim przywołać określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 320, zw. dalej u.d.p.) definicję drogi stanowiącą, że "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudowę drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Stąd, cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zgodnie natomiast z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Ponadto zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W aktach kontrolowanej sprawy nie ma projektu budowlanego dotyczącego "budowy drogi", każdorazowo jednak w dokumentach budowlanych mowa jest o "przebudowie" spornej drogi a nie o jej budowie. Akta zawierają kopię zgłoszenia do nadzoru budowlanego "przebudowy drogi" wewnętrznej w miejscowości W. oraz informację, że Starosta I. nie zgłosił sprzeciwu ws. zgłoszonych robót budowlanych. Także osobny dokument pn. "Protokół odbioru końcowego robót budowlanych" z 1 kwietnia 2021r. wskazuje na "przebudowę drogi gminnej". W sentencji decyzji organu I instancji oraz w jej uzasadnieniu wskazuje się raz na "przebudowę drogi gminnej", w innym miejscu na "przebudowę drogi wewnętrznej", by rozważać w dalszej kolejności "budowę drogi." Organ odwoławczy natomiast uznał, że analizowaną inwestycję należy zakwalifikować jako "budowę konstrukcji jezdni, zjazdów oraz dojść do posesji". W oparciu o wszystkie istniejące w aktach dokumenty stanowiące materiał dowodowy będący podstawą nałożenia na stronę Skarżącą opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 pkt. 1 u.g.n. – nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do przebudowy drogi (i jakiej – gminnej, czy wewnętrznej), czy też mamy do czynienia z budową drogi wymagającą uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę według ww. wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Wobec normatywnego rozróżnienia terminów "budowa drogi" i "przebudowa drogi" nie można przyjąć, że w sprawie organy dokonały wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń. Należy podkreślić, że w sytuacji przebudowy już istniejącej (legalnie wybudowanej drogi) nie zajdą podstawy do obciążenia Skarżących opłatą adiacencką. Jedynie budowa drogi (i to budowa zrealizowana w zgodzie z reżimem Prawa budowlanego) uprawniałaby do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu w aktach sprawy nie ma jednoznacznych dowodów uzasadniających przyjęcie, że w sprawie doszło do budowy drogi. Organy nie wyjaśniły też w sposób prawidłowy w jakiej dacie doszło do stworzenia warunków do korzystania z drogi. Przyjęły, że tą datą jest 19 lipca 2021r. kiedy to sporządzono i podpisano protokół odbioru końcowego robót wykonanych przez ich wykonawcę. Tymczasem w odniesieniu do wybudowanej drogi ustalenia co do daty stworzenia warunków do korzystania z drogi powinny być dokonane w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (art. 148 b ust. 1 u.g.n., który w tym zakresie odsyła do przepisów odrębnych). Za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (dokonania zgłoszenia do użytkowania). Stworzenie warunków nie jest bowiem tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyroki NSA: z 18.11.2014 r. - I OSK 692/13, Lex 1657937 i I OSK 691/13, Lex 1658635). Stanowisko to akceptuje także doktryna. O stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów prawa budowlanego, a więc - pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania (P. Daniel, A. Skomra, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse komunalne 2013/6/32; podobnie – wskazując decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi - E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 831, uw. 5, zdanie ostatnie). Organy obu instancji zaniechały ustalenia, czy w sprawie dokonano zgłoszenia drogi do użytkowania i w jakiej dacie. Błędnie odniosły się do daty odbioru robót od ich wykonawcy. Wskazane braki w materiale dowodowym świadczą o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także o naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przedwczesne ustalenie opłaty adiacenckiej bez wykazania spełnienia łącznie wszystkich wymaganych ustawą przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy, w sposób pozwalający na jednoznaczne zakwalifikowanie robót budowlanych stanowiących podstawę ustalenia opłaty (tj. ustalenie czy w sprawie podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest budowa drogi, czy przebudowa istniejącej już drogi); jaki był stan faktyczny i prawny drogi, przy której zlokalizowana jest nieruchomość Skarżących; czy inwestor robót uzyskał pozwolenie na budowę drogi (jeśli tak należy pozyskać projekt budowlany). Poczynienie tych ustaleń w pierwszej kolejności pozwoli organowi na dalsze procedowanie celem ustalenia spełnienia wszystkich przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.