II SA/Bd 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Janusza D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty G. z dnia [...] 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz Janusza D. od Wojewody [..] kwotę 509,80 zł (pięćset dziewięć złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] 2007r., zezwalającą gminie Miasto G. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. [...] (działki nr [...]). Wojewoda wskazał na treść wniosku Prezydenta Miast G., który podnosił, że opisana nieruchomość została wywłaszczona na realizację celu publicznego. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] 2000 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 35, poz. 305), nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym pod lokalizację obiektów węzła drogowego i drogi w klasie GP oraz koncentracji usług związanych z obsługą ruchu drogowego. Grunty objęte wnioskiem zostały wywłaszczone pod budowę łącznicy stanowiącej element węzła komunikacyjnego tzw. Trasy Średnicowej. Stworzenie łącznicy jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budowanego układu komunikacyjnego miasta. Inwestycja ta, o wartości 85 mln zł, jest współfinansowana w 75 % ze środków unijnych. Termin rzeczowego zakończenia inwestycji, zgodnie z umową z dnia 26 kwietnia 2005 r. o dofinansowanie projektu oraz umową z dnia 25 kwietnia 2006 r. na wykonanie inwestycji, upływa z dniem 30 września 2007 r. Inwestor, którym jest gmina Miasto G., nie przekazał wykonawcy wskazanych działek w celu prowadzenia na nich prac budowlanych. Zwłoka w uzyskaniu dostępu do nieruchomości spowodowała konieczność zamknięcia frontu robót. Wystąpienie zwłoki może spowodować utratę dofinansowania, co w konsekwencji może spowodować odstąpienie od realizacji inwestycji, a więc uniemożliwi realizację celu publicznego. Zdaniem Wojewody w świetle art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w opisanej sytuacji zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o udzieleniu wnioskodawczyni zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przerwanie robót, wskutek braku dostępu do nieruchomości, powoduje straty związane z realizacją kontraktu na wykonanie inwestycji, gdyż rodzi wobec gminy konkretne roszczenia tj. roszczenie o przedłużenie czasu kontraktu oraz roszczenia odszkodowawcze za przyspieszenie robót, co w ostateczności może spowodować utratę dofinansowania i uniemożliwienie realizacji celu publicznego. Odnosząc się do wniesionego przez Janusza D., właściciela wywłaszczonej nieruchomości, odwołania od decyzji Starosty, Wojewoda uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia wskazanej strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Postępowanie to nie stanowi samoistnego postępowania, służąc jedynie przyspieszeniu udostępnienia nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Wojewoda zauważył przy tym, że wniosek Prezydenta G. został przesłany Januszowi D., jednakże pomimo dwukrotnego awizowania, przesyłka nie została odebrana. W skardze do sądu administracyjnego Janusz D., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucił jej naruszenie art. 122 u.g.n. poprzez wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pomimo braku zaistnienia zawartych w tym przepisie przesłanek oraz naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), zwanej "k.p.a.", poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, niepowiadomienie o jego rozpoczęciu i zakończeniu, co uniemożliwiło skarżącemu wykazanie bezzasadności wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że zagrożenie terminu realizacji Trasy Średnicowej oraz wiążąca się z tym utrata dotacji uzyskanych z programów unijnych wynika wyłącznie z nieudolności inwestora – gminy miasta G., przy przygotowaniu inwestycji oraz pozyskiwaniu terenów. Miasto, mając pozwolenie na budowę uzyskane na podstawie zawartej ze skarżącym terminowej umowy użyczenia nieruchomości oraz zatwierdzony projekt budowlany, dokonało w sposób nieracjonalny zmiany koncepcji wykonania inwestycji. W związku z tym odstąpiono od wykupu całości nieruchomości skarżącego, co zakładał zatwierdzony pierwotny projekt budowlany i przystąpiono do wywłaszczenia tylko części nieruchomości, równoległe podejmując prace nad zmianą projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego inwestor, który na zaawansowanym etapie realizacji inwestycji decyduje się na zmianę koncepcji realizacyjnej, musi liczyć się z wydłużeniem okresu jej wykonania. W takim przypadku decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie może być narzędziem sankcjonującym nieudolność i nieporadność inwestora, który na skutek własnego nieprawidłowego działania powoduje zagrożenie dla realizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazał, że nie godząc się z pospiesznym i naruszającym zasady procedury administracyjnej wywłaszczeniem, wniósł odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia [...] 2006 r. orzekającej o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] nie rozpoznał jednak odwołania w przepisanym terminie, uzasadniając to nawałem spraw. Skarżący dołączył do skargi kopię pisma Wojewody z dnia [...] 2007 r., w którym przedłużył on termin rozpatrzenia odwołania do dnia 31 maja 2007 r. Skarżący zwrócił też uwagę, że realizacja inwestycji na przedmiotowych działkach wymaga zmiany projektu budowlanego oraz zatwierdzenia go w nowym kształcie. Wszczęte w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę postępowanie zostało jednak na wniosek samego inwestora zawieszone postanowieniem z dnia [...] 2007 r., z uwagi na konieczność wykonania nowej oceny oddziaływania na środowisko w związku ze zmianą przebiegu trasy. Według nowej koncepcji inwestora trasa ma bowiem przebiegać bezpośrednio w sąsiedztwie budynków gospodarstwa skarżącego, które to budynki, zgodnie z pierwotną koncepcją, podlegać miały wyburzeniu. Obecnie znajdą się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Skarżący z okoliczności tych wywodzi, że w rozpatrywanej sprawie inwestorowi w istocie nie chodziło o przyspieszenie realizacji inwestycji, skoro sam zawiesza postępowanie dotyczące uzyskania zmienionego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zmodyfikowanego projektu budowlanego. Ponadto zajęcie nieruchomości nie przyśpieszy realizacji inwestycji, skoro i tak z braku zmienionego pozwolenia na budowę nie jest możliwe legalne prowadzenie na niej prac budowlanych. Zaskarżona decyzja służy zatem innym celom niż wskazane w art. 122 u.g.n. – ma ona w istocie służyć wywieraniu presji na skarżącego, aby zrezygnował z dalszego dochodzenia swoich racji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. skarżący zakwestionował stanowisko organu jakoby postępowanie dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości nie było postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem skarżącego z okoliczności, iż przesłanką ustawową orzeczenia o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wcześniejsze wydanie decyzji o wywłaszczeniu nie można wywodzić, że dopuszczalne jest odstąpienie od zasad proceduralnych przy orzekaniu o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 122 u.g.n. nie jest postępowaniem odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego, ale jest jego kontynuacją. W postępowaniu wywłaszczeniowym organ mógł nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) bądź wydać decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W przypadku decyzji wydanej w trybie art. 122 u.g.n. musi być wypełniona dodatkowa przesłanka – stwierdzenie, że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. W przedmiotowej sprawie ta przesłanka wystąpiła. W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2007 r. skarżący podniósł, że o braku przesłanek do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości świadczy fakt, że już po wniesieniu skargi, w dniu 31 maja 2007 r. Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę wskutek wycofania wniosku inwestora. Ponadto decyzją Wojewody z dnia 31 marca 2007 r. uchylona została także decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącego. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że wskazany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrolny charakter działalności sądów administracyjnych skutkuje uznaniem, że decydujący dla oceny zgodności z prawem, której dokonuje sąd, jest stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wydania zaskarżonej decyzji (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 421 – 423). Przepis art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności i jednocześnie zakazuje uwzględniania przy orzekaniu okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1812/04, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 177567). Dla oceny dokonywanej w niniejszej sprawie przez Sąd nie mają zatem znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności, w postaci uchylenia decyzji wywłaszczeniowej oraz rezygnacji inwestora ze zmiany pozwolenia na budowę, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności te mogą i powinny być natomiast wzięte pod uwagę przez organy administracji w toku ponownego postępowania (por. T.Woś..., op. cit. str. 422 – 423). Nie można także podzielić argumentu, że o braku istnienia przesłanek zastosowania art. 122 u.g.n. świadczy brak posiadania przez inwestora, w momencie ubiegania się o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości, decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej zmieniony projekt budowlany. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o jakim mowa w art. 122 u.g.n. jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 186/01; dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego www.nsa.gov.pl w bazie orzeczeń tego Sądu). Organy administracji nie naruszyły zatem prawa, akceptując, że inwestor najpierw ubiega się o wydanie decyzji w trybie art. 122 u.g.n., dopiero po jej uzyskaniu zamierzając starać się o wydanie zmienionego pozwolenia na budowę w celu prowadzenia budowy na terenie objętym wnioskiem. Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Sąd z urzędu dostrzegł uchybienia, których dopuściły się organy administracji w toku postępowania, a które mogły mieć wpływ na jego wynik. Zgodnie z art. 122 u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji, udzielić podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Jak wynika z cytowanego przepisu jedną z istotnych przesłanek wydania decyzji w trybie art. 122 u.g.n. jest wykazanie, że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...], w ślad za Starostą grudziądzkim stwierdził, że niebezpieczeństwo braku realizacji celu publicznego istnieje ze względu na możliwość utraty zapewniającego wykonanie inwestycji dofinansowania ze środków unijnych. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, z którego konkretnie przepisu wskazywanych umów z dnia 26 kwietnia 2005 r. o dofinansowanie projektu oraz z dnia 25 kwietnia 2006 r. na wykonanie inwestycji, wynika niebezpieczeństwo utraty dofinansowania ze względu na opóźnienie prac budowlanych, i do tego utrata dofinansowania miałaby nastąpić w takim zakresie, że nie możliwe byłoby sfinansowanie realizacji celu publicznego. Co więcej w aktach sprawy brak jest umowy z dnia 26 kwietnia 2005 r. o dofinansowanie projektu inwestycji, twierdzenia organu nie znajdują zatem potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, a ponadto dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak konkretnego wskazania dowodów, na których się oparł, formułując ocenę o zaistnieniu wymienionej przesłanki z art. 122 u.g.n. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż z treść umowy z dnia 26 kwietnia 2005 r. o dofinansowanie projektu może przesądzać o innej, niż dokonana przez organ, ocenie wpływu opóźnień na możliwość utraty dofinansowania w takim zakresie, że może to uniemożliwić realizację celu publicznego. Słuszny jest także zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., będącego konsekwencją błędnego założenia, że postępowanie w trybie art. 122 u.g.n. nie jest postępowaniem samoistnym względem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. O braku samoistności można by mówić, gdyby rozstrzygnięcie dokonywane w oparciu o art. 122 u.g.n. zapadało w sprawie tożsamej z wywłaszczeniem nieruchomości, tj. rozstrzyganej w oparciu o przesłanki z art. 112 u.g.n. Tymczasem przedmiot orzekania w tych sprawach jest inny – przedmiotem orzekania w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości jest pozbawienie lub ograniczenie prawa obywatela do nieruchomości ze względu na potrzebę realizacji celu publicznego, natomiast w trybie art. 122 u.g.n. przedmiotem orzekania jest konieczność niezwłocznego zajęcia nieruchomości obywatela pomimo braku ostatecznej decyzji o jej wywłaszczeniu tj. o ograniczeniu praw do niej. Uznanie samoistności postępowania prowadzonego w trybie art. 122 u.g.n. skutkuje stwierdzeniem istnienia obowiązku organów zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom Wojewody w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o dwukrotnej próbie doręczenia skarżącemu wniosku Prezydenta G. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Należy także zauważyć, że podstawową przesłanką wydania decyzji w trybie art. 122 u.g.n. jest istnienie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, o której natychmiastowe zajęcie ubiega się inwestor. Tymczasem w aktach sprawy nie ma takiej decyzji. Ponieważ z wypowiedzi skarżącego wynika, że decyzja ta jest mu znana – możliwe byłoby dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci powyższej decyzji. Mając jednakże na względzie wskazane uchybienia, względy ekonomi procesowej przemawiają za zbędnością przeprowadzenia tego dowodu przez Sąd – co nie rzutuje na obowiązek organów administracji uzupełnienia akt o ten dokument. W ponownym postępowaniu organy powinny uzupełnić wskazane braki dowodowe, jak również wziąć pod uwagę stan prawny wynikający z uchylenia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przesłanki wydania nowej decyzji powinny zostać wyjaśnione w jej uzasadnieniu, wraz ze wskazaniem i analizą treści dowodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, a także biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie prawa pełnego wypowiedzenia się przed organami obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).