II SA/Bd 393/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Romana K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Romana K. R. kwotę 1.177,00 (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić Romanowi K. R. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu. II SA/Bd 393/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] 2001 r. znak [...] udzielającą Państwu Jarosławowi i Jolancie B. oraz Romanowi i Marii S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] położonej w m. G. W uzasadnieniu decyzji wskazał na wymogi ustawowe instytucji wznowienia postępowania. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił Roman K. R. reprezentowany przez pełnomocnika. W ocenie organu I instancji z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jako wyjątek od ogólnej zasady zamieszczonej w art. 28 K.p.a powyższe unormowanie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania wznowienia postępowania pochodzącego od innego niż inwestor wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją przewidzianą dla weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art. 145 § 1 kpa. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, zaś wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2001 r. znak: [...] nie istniał zapis z art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane mówiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednakże organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie administracyjne orzekają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Dodany w wyniku nowelizacji ustawy przepis art. 59 ust. 7 wprowadził szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi uregulowanie o charakterze szczególnym w stosunku do unormowania art. 28 kpa. Zgodnie z jego nowym brzmieniem jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu, jest inwestor. Jedynie inwestor może posiadać interes prawnym w wydaniu i ewentualnie zmianie decyzji nadającej mu wskazane prawo. Niedopuszczalnym jest wznowienie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik Romana R.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając niezastosowanie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego obowiązującego w brzmieniu z 2001 r., błędną wykładnię art. 59 Prawa budowlanego i zastosowanie wadliwych temporalnie przepisów ustawy prawo budowlane, naruszenie przepisów art. 7, 8, 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie może być stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 18 października 2006 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] 2001 r., która zezwalała na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w G. Skarżący był w tamtym czasie i jest nadal właścicielem sąsiedniej nieruchomości tj. działek nr [...]. Skarżący uznał, że nie był a winien być stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Skarga o wznowienie postępowania oparta była na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie, pismem z dnia 28 października 2006 r. skarżący wskazał kolejną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, a mianowicie wydanie decyzji wbrew opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego i sprzecznie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr [...] pierwotnie, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, został następnie wykorzystany na cele mieszkaniowe co zostało usankcjonowane decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] 2001 r. Decyzja ta została wydana wbrew ustaleniom obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, sprzecznie z opinią Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej - Romana R. Fakt, iż na sąsiedniej nieruchomości dopuszczono użytkowanie budynków gospodarczych do celów mieszkaniowych w znaczący sposób wpływał (ograniczał) prawo do korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości i nakładał na niego nowe obowiązki (przykładowo w zakresie emisji do środowiska, a także norm hałasu, które dla terenów mieszkaniowych są rygorystyczne a nie obowiązują dla terenów przemysłowych). Zmiana sposobu korzystania z sąsiedniej nieruchomości z gospodarczego na cele mieszkaniowe ingeruje w prawo własności skarżącego. Roman R. kupił przedmiotową nieruchomość w celu prowadzenia nań działalności gospodarczej. Nieruchomość ta była przedtem wykorzystywana na cele gospodarcze, podobnie jak wszystkie nieruchomości sąsiednie. Pewnego dnia Wójt Gminy L., wbrew opinii innego organu i wbrew planowi zagospodarowania przestrzennego, zmienia sposób korzystania z nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącego i go nawet o tym nie informuje. Zmiana ta wpływa na prawa i obowiązku Romana R. W ocenie skarżącego nienależycie rozpatrzono kwestię posiadania interesu prawnego przez skarżącego. Powołano się na treść art. 140 Kodeksu cywilnego. W sprawie została wydana decyzja, która istotnie ogranicza możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Podniesiono, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji z dnia [...] 2001 r. i do jego rozpoznania winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r., które nie ograniczały stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Decyzja Wójta Gminy L. nie dotyczyła w istocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a pozwolenia na zmianę użytkowania obiektu budowlanego. Organy pominęły przepis art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Skarżący podniósł także, że organ II instancji pominął zarzut naruszenia art. 71 prawa budowlanego gdyż nie rozpoznał, iż była to w istocie decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ naruszył, także art. 10, gdyż uniemożliwił stronie ostateczne ustosunkowanie się ostatecznie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów nie wyznaczając w tym celu stronie terminu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić wobec naruszenia norm prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Lubicz z 11 grudnia 2001 r. Jest to postanowienie natury procesowej. Podnoszenie zarzutów natury merytorycznej związanych z decyzją Wójta Gminy Lubicz przez pełnomocnika skarżącego może świadczyć o nierozróżnieniu przyczyn wznowienia postępowania i przyczyn stwierdzenia nieważności. Należy w tym miejscu przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wad związanych z naruszeniem prawa materialnego (z wyjątkiem art. 156 § 2, który może dotyczyć także naruszenia norm procesowych), natomiast instytucja wznowienia postępowania związana jest z naruszeniem norm proceduralnych. Stąd argumenty skargi dotyczące wadliwości merytorycznych decyzji Wójta Gminy Lubicz nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu i należy je uznać za bezprzedmiotowe w sprawie o wznowienie postępowania. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 grudnia 2002 r. sygn. OPS 11/02, "granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2k.p.a.)". Do eliminowania z obrotu prawnego decyzji zawierających wady materialnoprawne służy instytucja stwierdzenia nieważności, której przesłanki zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. System weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby postępowania służą wyeliminowaniu określonej wady. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu postępowania stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. Również zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. musi być zrelatywizowany w stosunku do przedmiotu sprawy. Także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie jest trafny albowiem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 1 grudnia 2006 r. zawiadamiający o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Orzekające w sprawie organy bezkrytycznie przyjęły twierdzenie zawarte w podaniu o wznowienie postępowania, że skarżący dowiedział się o decyzji z pisma Wójta Gminy L. z [...] 2006 r. nr [...]. Pisma tego nie ma w aktach sprawy, co nie pozwala na kontrolę twierdzeń wnoszącego podanie o wznowienie postępowania co do zachowania terminu. Jak wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 2002 r. zmiana przeznaczenia budynku miała miejsce w 2001 r. Należy uznać, że ta okoliczność faktyczna nie została wyjaśniona, a ma ona bezpośredni związek z dalszymi czynnościami procesowymi. Sama ta okoliczność uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z poszczególnych stadiów. Pierwsze stadium polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Jak to już wskazał tut. Sąd w sprawie II SA/Bd 216/07 (wyrok z 14 maja 2007 r.) "Niedopuszczalność wznowienia postępowania skutkująca wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych (gdy z żądaniem wznowienia wystąpi podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego), przyczyn przedmiotowych (gdy żądanie wznowienia dotyczy sprawy, w której organ działał w formie np. umowy cywilnej, czynności materialno – technicznej, czy w formie zaświadczenia, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa) oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a nie zaistniały podstawy do jego przywrócenia." Drugie stadium otwiera postanowienie o wznowieniu. Bycie stroną postępowania jest kategorią obiektywną. Jeżeli jakiś podmiot był stroną postępowania administracyjnego, to nie traci tego przymiotu w sytuacji zmiany stanu prawnego. O tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony decyduje norma prawa materialnego, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Każda decyzja administracyjna opiera się na określonym prawie materialnym, procesowym i ustrojowym. O tym, czy jest się stroną decyduje treść prawa w momencie wydania decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna tworzy pewien "zamknięty stan sprawy". W postępowaniu w sprawie o wznowienie postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu głównym. Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (B.Adamiak (w:) B. Adamiak, K. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1996 r. str. 223). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że organ odmawia wznowienia postępowania, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, tzn. wynika wprost z twierdzeń zawartych w podaniu. Jeżeli natomiast istnieją jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i wyjaśnić tę kwestie w fazie merytorycznej (E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1994 str. 49-50). W ocenie Sądu, okoliczności podane przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania są na tyle istotne, że mogą wskazywać na posiadanie przez niego przymiotu strony. Okoliczność tą należy zbadać i rozważyć w fazie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Odmowa wznowienia postępowania była w tej sytuacji przedwczesna i naruszała art. 149 § 1 i 3 K.p.a. Jak to już podniesiono, późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnej strony do występowania z żądaniem wznowienia postępowania lub z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalsze uprawnienia strony są zróżnicowane w zależności od tego, czy mamy do czynienia z żądaniem stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności powoduje wyeliminowane decyzji z obrotu prawnego i zmiana późniejszego stanu prawnego nie ma znaczenia. Natomiast istota wznowienia jest inna. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji i wydaniu jednej z decyzji wskazanych w art. 151 K.p.a., ewentualnie decyzji o umorzeniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wznowieniu postępowania, organ stosuje przepisy prawa materialnego i procesowego aktualnie obowiązujące. Ma to ten skutek, że po wznowieniu postępowania należy ocenić legitymacje strony w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. Należy zatem wznowić postępowanie i postąpić stosownie do aktualnych przepisów. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej j decyzji organu i instancji.