II SA/Bd 393/18

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 22 lutego 2017 r. nr XXXIV/14/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Nr XXXIV/14/17 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2017 roku". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w jej przepisie § 2, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa; akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego zawarte jest m.in. w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2013.856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 cyt. ustawy, rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Potwierdza to dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Rada Miejska nie zaliczyła zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 2 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisami art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Nie została ona jednak ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego, w związku z czym nie weszła ona w życie. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Skoro obowiązujące przepisy prawa przewidywały obowiązek publikacji aktu prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co winno skutkować każdorazowo, bez względu na treść aktu - stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Rada Miejska Grudziądza w odpowiedzi na skargę wniosła umorzenie postępowania sądowo administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wskazała, że skarga dotyczy aktu już nieobowiązującego, bowiem zgodnie z treścią skarżonej uchwały akt ten obowiązywał w roku 2017. Dlatego z upływem 31 grudnia 2017 r. uchwała przestała obowiązywać, co może dowodzić bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Ponadto, zaskarżona uchwała nie kształtowała żadnych działań podmiotów na zewnątrz organizacji. Jest dokumentem programowym, opisującym zakres działań podejmowanych przez organy i jednostki Gminy w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Natomiast podstawą zobowiązań podmiotów wskazanych w uchwale są umowy cywilnoprawne zawierane przez gminę, stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. W przypadku uznania kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego, organ wskazał, że uchwała, która nie weszła w życie, nie wywołała żadnych skutków prawnych. Tym samym, stan prawny jest zbieżny ze skutkami ewentualnego orzeczenia o nieważności uchwały. Wobec tego zasadnym jest uznanie postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ wskazał na podstawowe cechy aktów prawa miejscowego, którymi są: 1) oznaczenie adresata norm prawnych, pozostającego poza strukturą administracji (następuje w ujęciu generalnym - a nie indywidualnego wskazania jak w niniejszej sprawie); 2) normatywny charakter (normy powtarzalne - abstrakcyjne) - zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się (hipoteza i dyspozycja): mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia - reguły te wiążą adresata wprost); 3) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Organ podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno z nazwy, jak i ze swej istoty jest aktem planowania. Pogląd ten wzmacnia dodatkowo fakt, że rada miejska uchwala go tylko na okres jednego roku. Zważywszy na ów krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu oraz wielkość środków finansowych i precyzyjnie wskazywać cele, na jakie mają być one wydatkowane. W konsekwencji akt ten ma również charakter wykonawczy do ustawy o ochronie zwierząt. Co więcej obok norm indywidualno-konkretnych wskazujących np. kto konkretnie (z oznaczenia nazwy i adresu - schroniska, gospodarstwa rolnego) wykonuje wskazane w nim zadania, program zawiera normy stanowiące podstawę prawną do wykonywania tych zadań, np. obowiązek dokarmiania, odławiania zwierząt, ich sterylizację albo kastrację, czy też usypianie ślepych miotów. Odnosząc się bezpośrednio do treści kwestionowanej uchwały, organ podkreślił, że żaden jej przepis nie ma charakteru normatywnego (generalnego i abstrakcyjnego) - właściwego dla aktów powszechnie obowiązujących (prawa miejscowego). Uchwała w jasny sposób ustala sposób realizacji zadania przez gminę, ze wskazaniem własnych jednostek organizacyjnych i podmiotów, którym powierzyła jego realizację, stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała określa sposób postępowania ze zwierzętami oraz np. sposoby poszukiwania nowych właścicieli. Określa ona sposób postępowania adresatów - podmiotów wykonujących to zadanie na rzecz gminy. Taką normą prawną nie są również zapisy wskazujące na instytucje zajmujące się zadaniami z tego zakresu (weterynarz, schronisko). Celem aktów prawa miejscowego nie jest funkcja informacyjna (np. adres schroniska), tylko prawotwórcza. Natomiast obowiązek powiadomienia o porzuconym zwierzęciu schroniska dla zwierząt, straży gminnej lub Policji, wynika z przepisu art. 9a ustawy o ochronie zwierząt. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie istnieje konsens w przedmiocie przyjęcia jako zasady, iż "programy" są aktami planowania (konkretyzują sposoby działania gminy). Następnie organ dokonał analizy treści ww. orzecznictwa. Dalej organ wskazał, że argument "samodzielności gminy" przy realizacji powierzonych zadań nie pozwala na swobodną kwalifikację danej kompetencji jako upoważniania do wydania aktu prawotwórczego (nie jest to dozwolona swoboda wyboru sposobu realizacji zadań; o tym ma rozstrzygać ustawa: w myśl § 63 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.: "W przepisach upoważniających do wydania rozporządzenia wskazuje się: organ właściwy do wydania rozporządzenia; rodzaj aktu; zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu;".) W przypadku aktów prawa miejscowego ustawodawca formułuje zakres upoważnienia celem wykonawczego doprecyzowania ustawowych praw lub obowiązków adresatów, pozostawiając organowi samorządu terytorialnego więcej swobody w kształtowaniu lokalnych rozwiązań (bez szczegółowych wytycznych dla aktu normatywnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 91 ust 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się do zarzutu, że skarga została złożona już po zaprzestaniu obowiązywania zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, ponieważ nawet przestanie obowiązywania uchwały nie uprawnia do zaakceptowania stanowiska, że skarga winna podlegać odrzuceniu. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na zróżnicowane skutki prawne, jakie wywiera uchylenie aktu bądź stwierdzenie jego nieważności, brak podstaw do uznania skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy w dacie jej wniesienia, akt będący przedmiotem kontroli sądu nie istnieje (zob. wyrok NSA z 27.09.2007 r., sygn. II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakończenie okresu, na który akt prawa miejscowego był uchwalony, nie eliminuje go jednocześnie z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia. W przedmiotowej sprawie sporna była przede wszystkim okoliczność, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można było w spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co nie miało miejsca, zatem niewątpliwie doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.