II SA/Bd 397/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) Prezydent Miasta W., uwzględniając wniosek spółki P. w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] we W. Niezależnie od doręczenia odpisu decyzji stronom postępowania, osoby zainteresowane zostały powiadomione o jej wydaniu w drodze powołującego się na art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwieszczenia umieszczonego na słupach trakcji energetycznej usytuowanych na ulicach [...] we W. (w aktach dokumentacja fotograficzna). Obwieszczenie zawierało informację, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia oraz wskazywało jako datę obwieszczenia dzień 22 grudnia 2009 r. W dniu 23 lutego 2010 r. wpłynęło do Urzędu Miasta W. oznaczone datą 19 lutego 2010 r. zbiorowe odwołanie mieszkańców dzielnicy [...] i okolicznych terenów od decyzji w przedmiocie lokalizacji wskazanej inwestycji, podpisane między innymi przez S. K. zam. przy ulicy [..], w którym zakwestionowali usytuowanie w sąsiedztwie ich domów stacji bazowej telefonii cyfrowej podnosząc, iż nie wyrażają na nie zgody tym bardziej, że działka nr [..] znajduje się na terenie zalewowym, narażonym na podmycia, które mogą powodować przewrócenie się stacji na sąsiednie domy, jak również- że nie powiadomiono miejscowego społeczeństwa o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, a nadto wskazując, iż obwieszczenie o decyzji umieszczono na słupach energetycznych w czasie i w miejscu, ze względu na warunki zimowe, trudno dostępnym. Postanowieniem sygn. [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło na podstawie art. 134 kpa uchybienie przez S. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że z uwagi na to, iż wnoszący odwołanie nie jest właścicielem ani użytkownikiem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, ani inwestorem, właściwym trybem zawiadomienia o wydaniu decyzji było, stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717), obwieszczenie, przy czym zgodnie z art. 49 kpa- w takim przypadku zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z uwagi zatem na to, iż 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania należało liczyć od 6 stycznia 2010 r., złożenie przez S. K. odwołania w lutym 2011 r. nastąpiło znaczenie po upływie ustawowego terminu, a w konsekwencji należało rozstrzygnąć zgodnie z art. 134 kpa. S. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego art. 49 kpa w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę wyżej wymieniony zarzucił, że przyjmując, iż oświadczenie o wydaniu przez Prezydenta Miasta W. decyzji ukazało się 22 grudnia 2009 r. organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego i na podstawie jakich faktów przyjął tę właśnie datę jako dzień ukazania się obwieszczenia. W szczególności organ nie sprecyzował, jakie pismo uznał za obwieszczające wydanie decyzji i w jaki sposób to pismo zostało rozplakatowane w sytuacji, gdy okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny zasadności zastosowanego przezeń rozstrzygnięcia. Jak stwierdził skarżący, na załączonym do skargi zdjęciu widać, że na obwieszczeniu nie ma daty, kiedy zostało przypięte do słupa na ulicy [..] na wysokości sklepu i dlatego przyjęta przez organ II instancji data obwieszczenia – 22 grudnia 2009 r. budzi poważne wątpliwości. Według skarżącego (i pozostałych podmiotów, które podpisały inne zbiorowe odwołanie) termin do złożenia odwołania został zachowany, gdyż obwieszczenie na ul. [...] zostało umieszczone dopiero pod koniec stycznia 2010 r. (w skardze omyłkowo podano – stycznia 2009 r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a nadto wywodząc, że termin obwieszczenia zawiera jego treść, w której zamieszono zapis, iż obwieszczono dnia 22 grudnia 2009 r., a samo obwieszczenie i okoliczność daty obwieszczenia stwierdzone zostały podpisem naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury UM we W., zaś skoro obwieszczenie, co nie budzi wątpliwości, zastało wywieszone, to wnosząc odwołanie strona winna podnieść, że nastąpiło to w innym terminie niż to z niego wynika lub złożyć wniosek o jego przywrócenie, jeśli nie ponosi winy w uchybieniu terminowi. Twierdzenie więc, że obwieszczenie ukazało się pod koniec stycznia a nie w grudniu jest działaniem na potrzeby niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 kpa jest zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w przewidzianym przepisami terminie. Termin ten określa art. 129 § 2 kpa stanowiąc, że wynosi on 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzję ogłoszono ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Stwierdzenie przez wymieniony wyżej organ uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia musi być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem, kiedy dla strony zaczął biec termin do dokonania tej czynności, zaś decydujące znaczenie w tym zakresie ma ustalenie daty, w której strona osobiście lub poprzez doręczenie zastępcze otrzymała zaskarżone rozstrzygnięcie, względnie daty czynności uznanej przez ustawodawcę za równoważną. W niniejszej sprawie zastosowano tryb doręczenia określony w art. 49 kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zaś w przypadkach tych zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten statuuje specjalną formę zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o czynnościach organu lub podjętych rozstrzygnięciach, która stosowana jest w sytuacjach, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w postępowaniu, by umożliwić każdemu potencjalnemu zainteresowanemu (mogącemu powołać się na posiadanie interesu prawnego w sprawie) uczestnictwo w postępowaniu i zaskarżenie kończących je rozstrzygnięć, lecz która to forma w znacznie mniejszym stopniu niż przepisy art. 39-48 kpa chroni ich interesy. Stąd ustawodawca ograniczył samodzielny byt prawny powołanego przepisu, warunkując możliwość jego zastosowania istnieniem przepisu szczególnego, który stanowi o dopuszczalności wykorzystania w określonych sytuacjach trybu doręczeń uregulowanego w art. 49 kpa. Ze względu na to, że przepis art. 49 kpa zamieszczony jest w rozdziale 8 kodeksu oznaczonym tytułem "Doręczenia", przeto mimo wyłączenia wymogu potwierdzenia (pokwitowania) doręczenia decyzji jako skuteczności tej czynności, aktualny pozostaje cel stosowania doręczeń w jego trybie, jakim jest przekazanie zainteresowanym pełnej informacji o treści decyzji, w związku z czym obwieszczenie winno zawierać wszystkie niezbędne elementy. Dodatkowo winno się w nim wskazywać przepis szczególny uprawniający do zastosowania takiej formy doręczenia – zawiadomienia. Obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia powinny być, jak wynika z art. 49 kpa dokonane "w danej miejscowości," przez co należy rozumieć umieszczenie obwieszczenia lub inny zwyczajowy sposób publicznego ogłoszenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia – chodzi tu o obwieszczenie (ogłoszenie) o zasięgu lokalnym. Mając na uwadze, że omawiana forma doręczenia (zawiadomienia) stanowi odstępstwo od ogólnych zasad doręczeń i – jak już wspomniano – w mniejszym stopniu chroni interes stron, w doręczonej w ten sposób decyzji organ powinien powołując się na jej zastosowanie, podobnie jak w samym obwieszczeniu, wskazać jednocześnie ustawową podstawę prawną zezwalającej na skorzystanie z tej formy doręczenia (vide wyrok NSA z dnia 8 marca 2009 r. II OSK 939/08 – Lex 563566). Ponadto skład orzekający Sądu podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. IV SA/Wa 436/07 (publik. Lex 345719), że w aktach sprawy muszą być uwidaczniane kwestie natury technicznej związane z dokonywanym w trybie art. 49 kpa w związku z przepisem ustawy szczególnej doręczeniem w postaci liczby i miejsc umieszczenia obwieszczenia, lub związane z innym sposobem publicznego ogłoszenia, a w szczególności z akt winna wynikać data i okres rozplakatowania obwieszczeń oraz ich treść. W praktyce też organy do tego wymogu z reguły się stosują. W niniejszej sprawie organ I instancji, uwzględniając przepis szczególny, do którego odsyła art. 49 kpa- art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717ze zm.), zgodnie z którym między innymi o wydaniu kończącej postępowanie o ustaleniu lokalizacji celu publicznego decyzji zawiadamia się strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, prawidłowo skorzystał ze wskazanego w nim trybu doręczeń. Istotne więc znaczenie, w związku z wniesionym od doręczonej w drodze obwieszczenia decyzji nr [...] z dnia [...] odwołaniem, miało ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w ramach badania terminowości złożenia tego środka zaskarżenia, "dnia publicznego ogłoszenia," którego to zwrotu użyto w art. 49 kpa. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści, zaś na gruncie przepisów prawa jako zdarzenie dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie jest to moment – dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało rozplakatowane na ulicach w okolicy miejsca planowanej inwestycji. Po upływie 14 dni od tego dnia, w myśl art. 49 kpa, rozpoczął bieg termin do złożenia przez skarżącego odwołania. Zatem jako pierwszy dzień terminu określonego w wymienionym przepisie należało liczyć datę umieszczenia obwieszczenia na ulicznych słupach energetycznych. Skarżący kwestionuje datę 22 grudnia 2009 r. widniejącą na załączonym do akt organu I instancji egzemplarzem plakatu jako dzień jego wywieszenia twierdząc, że czynności tej dokonano w końcu stycznia 2011 r., w związku z czym wnosząc odwołanie zmieścił się w 14 – dniowym terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa, a który upływał 28 dnia od opublikowania ogłoszenia. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy uchybienia przezeń terminu do wniesienia odwołania mogło mieć miejsce tylko w razie nie budzącego wątpliwości ustalenia, iż termin ten został przez odwołującego się przekroczony, a decydujące znaczenie w ramach tych ustaleń, z uwagi na zastosowaną formę doręczenia, miało sprawdzenie, czy opublikowanie obwieszczenia nastąpiło istotnie w dacie na nim podanej. Mogła być to bowiem data, w której obwieszczenie zostało podpisane i winno być ogłoszone, lecz sama czynności wywieszenia obwieszczenia mogła nastąpić w innym czasie. Nie do przyjęcia jest prezentowane przez SKO we W. w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż skarżący wraz z odwołaniem winien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia powołując się na to, że data na obwieszczeniu odbiega od daty, w jakiej pojawiło się ono na słupie skoro ze skargi jednoznacznie wynika, iż zaskarżając decyzję pozostawał on w przekonaniu, że czyni to w ustawowym terminie. To właściwie organ mając z jednej strony na względzie niekorzystne dla odwołującego się i nieodwracalne w postępowaniu administracyjnym skutki wniesienia odwołania po terminie, a z drugiej strony – rażące naruszenie prawa w razie rozpatrzenia odwołania złożonego z uchybieniem terminu, będąc obligowany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i w związku z tym zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), winien przed podjęciem rozstrzygnięcia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia, czy data na obwieszczeniu jest tożsama z dniem jego wywieszenia, tym bardziej jeszcze, że akta administracyjne, poza egzemplarzem obwieszczenia, nie zawierały wbrew ogólnie stosowanej praktyce, jakiejkolwiek informacji w kwestiach technicznych związanych z zastosowanym trybem publikacji mogących być pomocnymi w dokonywaniu oceny w tym przedmiocie (brak w nich adnotacji o okresie publikacji obwieszczenia – od – do, jego treści, czy też miejscach wywieszenia). W ramach prowadzonych w powyższym kierunku czynności wyjaśniających organ winien wykorzystać wynikające z art. 75 § 1 kpa możliwości dowodowe dokonując w pierwszej kolejności ustaleń w odpowiednich strukturach organizacyjnych Urzędu Miasta W., nie wyłączając przesłuchania w charakterze świadków kompetentnych w interesującym zakresie urzędników. Skoro w następstwie bierności organu odwoławczego stwierdzenie uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nie było poprzedzone, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 134 kpa, dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w istotnym dla wyniku sprawy w zakresie, należało – uwzględniając skargę- na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec o uchyleniu kwestowanego w niej postanowienia tego organu. Zwrócić należy uwagę, że w razie pomyślnego dla skarżącego wyniku ponownego rozpatrzenia przez SKO sprawy w przedmiotowym zakresie, wino ono przed wydaniem decyzji wyjaśnić kwestię statusu skarżącego jako podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania w nawiązaniu art. 28 kpa. Nadmienić dodatkowo trzeba, że w decyzji SKO nie podano siedziby spółki P.