II SA/Bd 399/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Szpitalu [...] w [...] na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego pobierania opłat za określone badania postanawia: odrzucić skargę. W następstwie przeprowadzonej w dniach 26 - 27 maja 2009 r., na zlecenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej powoływany jako: Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ), kontroli w [...] Szpitalu [...] w [...],[...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) wydał w dniu [...] lipca 2009 r. wystąpienie pokontrolne, którym zalecił Dyrektorowi [...] Szpitalu [...] w [...] (dalej powoływanemu jako Dyrektor WSzZ) realizować obowiązującą umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z jej postanowieniami i aktami prawnymi będącymi integralną jej częścią, zaprzestać w trybie natychmiastowym pobierania opłat za wykonywanie w izbie przyjęć ginekologiczno-położniczej badań KTG, dokonać zwrotu na rzecz pacjentek wszystkich opłat pobranych za powyższe badanie, oraz nałożył karę umowną w wysokości [...] zł z tytułu pobierania nienależnych opłat od świadczeniobiorców za świadczenia będące przedmiotem umowy. W odpowiedzi na zgłoszone przez Dyrektora WSzZ pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zastrzeżenia do w/w wystąpienia pokontrolnego, w dniu [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddział [...] NFZ podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko o niedopuszczalności pobierania opłat za badania KTG od osób nie posiadających skierowania i nie będących w stanie nagłym oraz wskazane powyżej zalecenia pokontrolne. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor WSzZ wniósł do Prezesa NFZ, na podstawie art. 160 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zażalenie na czynność Dyrektora [...] Oddziału NFZ w postaci potrzymania zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na wniesione zażalenie, Prezes NFZ działając w oparciu o art. 161 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformował Dyrektora WSzZ, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W konsekwencji, Dyrektor WSzZ złożył do Prezesa NFZ, w oparciu o art. 161 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora WSzZ o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes NFZ pismem z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym na postawie art. 161 ust. 3b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektora WSzZ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na utrzymane przez Prezesa NFZ wystąpienie pokontrolne Dyrektora Oddziału NFZ z dnia lipca 2009 r., domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). W ocenie Sądu wskazane przepisy nie uprawniają sądu administracyjnego zarówno do rozpatrzenia skarg na wystąpienia pokontrolne o których mowa w art. 64 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jak i na rozstrzygnięcia Prezesa NFZ wydane w trybie art. 161 wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wydane w sprawie wystąpienie pokontrolne oraz rozstrzygnięcia Prezesa NFZ nie stanowią decyzji administracyjnej, gdyż w omawianej sytuacji ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewiduje możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia, czyniąc to zaś ex plicite np. w sytuacji określonej w art. 154 ust. 3 przywołanej ustawy. Wskazane rozstrzygnięcia nie stanowią również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. W doktrynie oraz orzecznictwa przyjmuje się bowiem, że tego typu akty i czynności z zakresu administracji publicznej, charakteryzują następujące elementy, tj. są to akty lub czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, - są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 ppsa, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; LexPolonica). Z powyższego wynika, że akt lub czynność o których mowa w pkt 4, tak jaki i decyzja administracyjna, muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji. Tymczasem dyrektor wojewódzkiego oddziału NFZ oraz Prezesa NFZ nie są organami administracji publicznej, lecz organami Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Ten ostatni zaś jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07, CBOIS). Dopiero na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, np. art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Należy więc wskazać, że rozstrzygnięcia dyrektora [...] oddziału NFZ lub Prezesa NFZ, wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, tylko w sytuacji gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Z taką sytuacją mamy do czynienia np. w art. 154 ust. 8 przywołanej ustawy, gdzie ustawodawca określa wprost, że od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak zaś w art. 64 i art. 161 powołanej ustawy. Uwzględniając dyrektywę wykładni systemowej, w myśl której przepisy prawne należy interpretować biorąc pod uwagę akt normatywny (jako całość) w którym są one zamieszczone oraz ich miejsce w systematyce wewnętrznej tego aktu, tak jaki i w systematyce zewnętrznej aktu, co nakazuje uwzględniać okoliczność że przepisy prawne zajmują określone miejsce w akcie normatywnym, pozostając w wielu skomplikowanych relacjach z innymi przepisami i że wykładnia określonego przepisu nie może tego ignorować, lecz powinna nadawać znaczenie temu przepisowi w oparciu o jego interpretację z punktu widzenia całego aktu prawnego, w którym został on zamieszczony, a także zakładając że ustawodawca jest racjonalny i że skoro w niektórych przepisach aktu normatywnego wyraźnie przyznaje podmiotowi określony środek prawny do zaskarżenia danego aktu (zażalenie, skargę do sądu administracyjnego) czy też wprost wskazuje że określony akt stanowi np. decyzję administracyjną, to tym samy w sytuacji gdy w innych przepisach danego aktu, regulujących np. inny przedmiot czy inny tryb postępowania, nie przewidział on możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czy też nie nazwał określonego rozstrzygnięcia organów NFZ decyzją administracyjną, należy uznać, że celem jego było nie przyznanie adresatom norm w tych innych sytuacjach (nieokreślonych ex plicite w ustawie) uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na określony akt dyrektora [...] oddziału NFZ lub Prezesa NFZ, a także nie uznanie ich w tych sytuacjach za organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zaś rozstrzygnięć tych ostatnich za decyzje administracyjne. Sprawy rozstrzygnięta aktami organów NFZ, podjętymi w tych innych sytuacjach, czyli m.in. w sytuacji określonej w art. 64 i art. 161 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie stanowią więc sprawy administracyjnej podlegającej kognicji organu administracyjnego i w konsekwencji sądu administracyjnego. Podejmując przedmiotowo rozstrzygniecie Sąd wziął również pod uwagę regulację zawartą w art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którą do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy zaś dotyczące kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom (art. 64 powołanej ustawy) oraz realizacji umów o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 160 – 161 powołanej ustawy) nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie stanowią o wyłączeniu stosowania przepisów cywilnoprawnych, co w ocenie Sądu także potwierdza, że skarżone zalecenia pokontrolne mogą być jedynie podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Należy także wziąć pod uwagę przepis art. 161 ust. 3c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w którym wskazuje się że w przypadku złożenia do Prezesa NFZ wniosku o ponowne rozparzenie sprawy w sytuacji nieuwzględnienia przez Prezesa NFZ zażalenia na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ dotyczące realizacji umowy, zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Przytoczona regulacja prawna oraz brak analogicznej, co w art. 154 ust. 8 wskazanej ustawy, regulacji o możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, wskazuje że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ. W tym stanie rzeczy, uznając brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 ppsa odrzucił przedmiotową skargę.