II SA/Bd 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe Magdaleny Nowak-Kolińskiej sprawy ze skargi M. N. i R. N. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...].ZZ.SK, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej zwana P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) nakazał R. N. wykonanie rozbiórki dwóch murowanych słupów stanowiących element konstrukcyjny bramy wjazdowej i furtki do posesji położonych przy ul. [...]. [...] (dz. o nr ewid.[...], obręb [...]) i ul. [...]. [...] (działka o nr ewide[...], obręb [...]. Jak wskazano w motywach rozstrzygnięcia, na podstawie oględzin przeprowadzonych [...]. ustalono, że we wjeździe na teren ww. nieruchomości znajduje się brama wjazdowa wykonana z blachy stalowej wraz z dwoma słupami murowanymi oblicowanymi cegłą czerwoną i głowicami ozdobnymi na słupach o wysokości 2.85 m. Została ona wykonana w miesiącach sierpień-październik 2013 r., inwestorem był R. N.. Zamiaru wykonania robót inwestor nie zgłosił właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. o zajęcie stanowiska co do wykonanych robót w zakresie ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Świętej Trójcy" w B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz przepisami z zakresu ochrony zabytków. W odpowiedzi z [...]. organ opiniujący poinformował, że wykonane roboty nie były nim uzgadniane. Postanowieniem z [...] na podstawie art. 49b ust. 2 P.b. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, tj. projektu zagospodarowania terenu obejmującego zrealizowaną inwestycję, zaświadczenie Prezydenta M. B. o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazane dokumenty nie zostały przedłożone. Na podstawie posiadanego materiału dowodowego organ ustalił, że inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszył obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wybudowane ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi stanowi samowolę budowlaną. Organ wskazał, że z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów niemożliwa była legalizacja wskazanego obiektu, w związku z czym należało nakazać wykonanie rozbiórki. We wniesionym odwołaniu R. N. podniósł, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w sprawie niniejszej nastąpiła budowa elementów ogrodzenia, a nie ich remont. Odwołujący się wskazał, że pomiędzy zawartymi w przepisach prawa budowlanego pojęciami "budowy" i "remontu" nie ma jasnej granicy i kluczowe jest kryterium zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci m.in. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego. Odwołujący się zwrócił uwagę, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że w sprawie niniejszej miała miejsce budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6, a nie remont określony w punkcie art. 3 pkt 8 P.b. Zdaniem odwołującego się stan pierwotny ogrodzenia został dokładnie odtworzony, co wynika ze zdjęć z lat poprzednich. Odwołujący się podniósł, że użył nawet takich samych materiałów budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezsprzeczny uznał organ drugiej instancji fakt popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej. Inwestor, realizując roboty budowlane polegające na budowie dwóch murowanych słupów stanowiących element konstrukcyjny bramy wjazdowej i furtki, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi, jak również nie wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego podjął działania mające na celu umożliwienie inwestorowi legalizację samowoli budowlanej i zobowiązał go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli. Inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów, w związku z czym organ pierwszej instancji nie miał możliwości kontynuowania postępowania legalizacyjnego i należało wydać nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją postanowienia wydane przez organ pierwszej instancji, skierowane zostały do osoby, która będąc inwestorem samowoli nie jest współwłaścicielem jednej z przedmiotowych działek, na której został samowolnie rozebrany i odbudowany jeden z objętych zaskarżoną decyzją słupów. W związku z powyższym organ odwoławczy wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego o stanowisko właścicielki działki nr [...], dotyczące udostępnienia niniejszej nieruchomości w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jak wynika z oświadczenia A. S., wyraziła ona wobec inwestora zgodę na rozbiórkę słupów usytuowanych na jej działkach. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że różnica pomiędzy odbudową a remontem polega na tym, że przy remoncie roboty budowlane muszą być wykonywane na istniejącym obiekcie budowlanym. Nie można mówić o remoncie, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który np. rozebrano, bo uległ zniszczeniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N. i R. N. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 49b ust. 2 P.b. oraz art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446). Podnieśli, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, iż pierwotne ogrodzenie zostało rozebrane. Zdaniem skarżących nie zostały zmienione parametry istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący zaprzeczyli, że prace wykonane zostały w okresie od sierpnia do października 2013 r. Ich zdaniem, prace wykonane zostały kilka miesięcy wcześniej w uzgodnieniu z ówczesną właścicielką nieruchomości. Skarżący podnieśli, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują postępowania, gdy samowolnie wykonane roboty nie przyniosły szkody zabytkowi, a przepis ten powinien, zdaniem skarżących, wyłączyć stosowanie przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i nie podzielając argumentacji zawartej w treści skargi. P. z [...]. Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w B. zgłosił udział w postępowaniu. Na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podzielając argumenty zawarte w skardze, a mianowicie że organ w sposób niedostateczny zebrał materiał dowodowy, oraz że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować rozebranie zabytkowych elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Co do zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 P.b.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. (w wersji obowiązującej w dacie wykonywania inwestycji), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z zacytowanych przepisów wynika, że dla oceny, czy inwestor miał obowiązek zgłoszenia wykonywanych prac budowlanych, istotna jest ocena charakteru wykonanych prac budowlanych, tj. czy była to budowa w rozumieniu art. 3 pkt. 6 P.b., czy też remont w rozumieniu pkt 8 cyt. artykułu. W przypadku ustalenia, że była to budowa, zasadne będzie w takiej sytuacji podzielenie poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wymagane było dokonanie zgłoszenia tej okoliczności właściwemu organowi, bezspornie bowiem przedmiotowe ogrodzenie (słupy) było wyższe niż 2,2 m (miało 2,85 m wysokości). Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 8 P.b., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6), natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, remontem nie są roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. W przypadku remontu musi bowiem istnieć remontowany obiekt. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie zaistnieniem konieczności dokonania stosownego zgłoszenia, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. wyroki NSA z 12.02.2013 r., II OSK 1906/11, z 13.12.2013 r., II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, stwierdzić należy, że zgłoszenia w przedmiotowej sprawie nie wymagały roboty budowlane polegające na remoncie tylko we wskazanym wyżej znaczeniu. W sprawie istotne było również to, czy organy w należyty sposób ustaliły stan faktyczny, a konkretnie jaki był rzeczywisty zakres prac budowlanych. W tym zakresie Sąd podziela pogląd organu, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, iż inwestor dokonał rozbiórki ogrodzenia (w postaci dwóch słupów) i w to miejsce postawił nowe. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentów w postaci pism A. S. z [...].01.2013 r. i z [...].03.2014 r. (k. 1, 37 akt adm.), zdjęć (k. 19, 20, 25, 26, 29, 35 akt adm.), pisma skarżącego z [...].05.2013 r. z załącznikami (k. 21-24 akt adm.), protokołu oględzin (k. 30 akt adm.), pisma skarżących z [...].10.2015 r. (k. 79-80 akt adm.). W szczególności zdjęcia wskazują na to, że dokonano rozbiórki starych słupów, które wykonane były ze zniszczonej starej cegły, a w to miejsce powstały słupy z zupełnie nowego materiału. Okoliczność tę potwierdza ww. pismo skarżącego z [...].05.2013 r., a w szczególności dołączony do niego kosztorys wskazujący na zakres planowanych robót. Wymienione w nim materiały jasno wskazują na zamiar postawienia nowych słupów. Biorąc pod uwagę powyższe, niewątpliwie organ I instancji prawidłowo zastosował postępowanie naprawcze przewidziane w art. 49b ust. 2 P.b. Skoro inwestor nie zastosował się do wydanego w ww. trybie postanowienia, zasadne było zastosowanie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z nimi, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1), natomiast w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (art. 45 ust. 1). Intencją skarżących oraz Prokuratora w tym zakresie było wykazanie, że nie można mieć pewności, czy wskutek rozbiórki przedmiotowych słupów nie dojdzie równocześnie do rozbiórki obiektu będącego zabytkiem. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy, w szczególności zdjęcia załączone do akt sprawy, wprost wskazują, że przedmiotowe słupy nie maja takiego charakteru. Są to zupełnie nowe konstrukcje i sam fakt pobudowania ich w obszarze Starego Miasta wpisanym do rejestru zabytków (vide pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...].07.2014 r., k. 70 akt adm.) nie czyni ich zabytkami i stanowią one samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce. Słusznie organ II instancji dokonał czynności związanych z ustaleniem możliwości dokonania przez skarżącego rozbiórki słupów z uwagi na fakt, że nie jest właścicielem gruntu, na którym stoi jeden z nich. Stosownie do art. 52 P.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pojęcie inwestora w rozumieniu cyt. przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. W szczególności dotyczy to sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości wyraża zgodę na wejście w tym celu na teren jego nieruchomości. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (vide np. wyroki WSA w Poznaniu z 16.11.2012 r., II SA/Po 753/12, LEX nr 1241232, WSA w Krakowie z 21.02.2014 r., II SA/Kr 602/13, LEX nr 1502381). Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić.