II SA/Bd 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. cofnął licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy udzieloną S. J. przez Prezydenta Miasta T. dnia [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.a, w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2007 r. Nr 125, poz.874 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 5 ust. 3 pkt1 lit.a ww ustawy jednym z warunków uzyskania przez przedsiębiorcę licencji na wykonywanie transportu drogowego, jest spełnienie (między innymi) wymogu dobrej reputacji. Przedsiębiorca przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji, jeżeli został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Właśnie za takie przestępstwo S. J. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w T. Wobec powyższego przestał on spełniać wymóg dobrej reputacji. Zaprzestanie spełniania przez przedsiębiorcę wymogu dobrej reputacji, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jest jedną z obligatoryjnych przesłanek cofnięcia licencji. Od powyższej decyzji S. J. wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 15 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust.3 pkt 1 Ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwą ich interpretację oraz zastosowanie, a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 10 § 1kpa poprzez brak możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i możliwości składania wniosków, oświadczeń oraz dokonywania czynności faktycznych i prawnych. Uzasadniając wskazane zarzuty odwołujący podniósł, że w jego przypadku nie zachodzi negatywna przesłanka powodująca konieczność cofnięcia mu uprawnień niezbędnych do wykonywania działalności gospodarczej określona w art. 5 ust.3 pkt 1 lit. a Ustawy o transporcie drogowym, skoro w postanowieniu z [...] Sąd Okręgowy w T. uznał, że S. J. zasługuje na zastosowanie wobec niego środka probacyjnego określonego w art. 69 kk. Jednocześnie na mocy art. 72 § 1 pkt 4 kk tenże Sąd zobowiązał odwołującego się do kontynuowania pracy zarobkowej w okresie probacji, co w przypadku cofnięcia mu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego spowoduje obligatoryjne wykonanie kary pozbawienia wolności. Taki stan rzeczy jest , w ocenie strony, nie do zaakceptowania jako że narusza w sposób rażący zasady współżycia społecznego, a także dobro osób pozostających na utrzymaniu odwołującego. S. J. został bowiem ustanowiony przez Sąd Rejonowy w T. jako rodzina zastępcza dla małoletnich dzieci jego konkubiny, a także postanowieniem tegoż Sądu zostało mu powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem. Zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności doprowadzi zatem do konieczności umieszczenia dzieci w Domu Dziecka. Decyzją z dnia [...] sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencję cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Podstawą wydania decyzji było ustalenie, że odwołujący się został prawomocnie skazany za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji oraz, że czyn ten mieści się w katalogu przestępstw wymienionych w art., 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy. Przepisy art. 15 ustawy nie pozostawiają organowi swobody decyzyjnej, a zatem w przypadku zaistnienia wskazanych w nich okoliczności cofnięcie licencji jest obligatoryjne. Organ administracji publicznej nie może kierować się zasadami słuszności, celowości, czy też współżycia społecznego nawet w sytuacji zaistnienia trudnych okoliczności życiowych. Organ odwoławczy wskazał również, że środek probacyjny, stosownie do okoliczności, może być przez sąd zmieniony, a nadto, że cofnięcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego nie zamyka stronie drogi do wykonywania innej niż dotychczas pracy zarobkowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa SKO wskazało, że wprawdzie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia określonego w art.10 § 3 kpa obowiązku uczynienia w aktach sprawy adnotacji o przyczynach odstąpienia od wynikającej z treści art. art.10 §1 in fine kpa zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale uchybienie to w istocie nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro w postępowaniu odwoławczym pełnomocnik strony, pomimo stosownego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z uprawnienia tego nie skorzystał. Od decyzji organu drugiej instancji S. J. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 5 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której wykonanie było niemożliwe już w momencie jej wydania, albowiem urzeczywistnienie decyzji organu I instancji prowadziłoby do naruszenia zasad i warunków probacji zastosowanych wobec S. J., na którego Sąd Okręgowy w T. nałożył obowiązek kontynuowania stałej pracy zarobkowej w okresie warunkowego zawieszenia wykonania kary na okres 3 lat t.j. do dnia [...]. Zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej co do krajowego przewozu rzeczy skutkować będzie naruszeniem prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w T. i tym samym prowadzić będzie do karalnego zaniechania obowiązku czynienia środka karnego. Ponadto w skardze skarżący sformułował zarzuty oraz podniósł okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej i materialnej wskazane już w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o transporcie drogowym) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Warunki, które musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego określone zostały, z zastrzeżeniem art. 6, w art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego jest obowiązek spełnienia wymogu dobrej reputacji (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Definicję pojęcia wymogu dobre reputacji ustawodawca określił w przepisach art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b), poprzez wskazanie sytuacji powodujących, że wymóg ten nie jest spełniony lub przestał być spełniony. I tak, według wskazanych przepisów, wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniony, jeżeli przedsiębiorca: został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu (lit. a), a ponadto, gdy wydano w stosunku do tej osoby prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (lit. b). Z powyższego jednoznacznie wynika, że wymogu dobrej reputacji nie spełniają m.in. osoby, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a więc przestępstwo określone w rozdziale XXI Kodeksu karnego. Wyjaśnić należy również, że ustawa o transporcie drogowym reguluje także kwestię cofnięcia udzielonej, na wskazanych powyżej zasadach, licencji. W tym zakresie w art. 15 ustawy o transporcie drogowym wymienia się sytuacje stanowiące podstawę do obligatoryjnie (ust. 1) oraz fakultatywnego (ust. 3) rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) o cofnięciu licencji. Jedną z podstaw do obligatoryjnego cofnięcia licencji jest stwierdzenie przez właściwy organ, że posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym). Jak wskazano powyżej, warunki uprawniające do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, a więc uzyskania licencji na jego wykonanie, określa art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wymieniając pośród nich warunek spełnienia wymogu dobrej reputacji (art. 5 ust. 3 pkt 1), który to nie jest lub przestaje być spełniony m.in. w sytuacji skazania przedsiębiorcy prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a). Zestawienie treści ww. przepisów, regulujących wymagania, które należy spełnić, aby udzielona została licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ustawy o transporcie drogowym), oraz przesłanki stanowiące podstawę prawną do obligatoryjnego cofnięcia licencji prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, gdy w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego nastąpi zdarzenie skutkujące niespełnieniem wymagań uprawniających do wykonywania tego rodzaju działalności, a więc m.in. gdy przedsiębiorca zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, to tym samym ziści się ustawowy warunek z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym zobowiązujący organ do podjęcia decyzji o cofnięcia licencji (patrz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 992/11, publ. lex nr 1223955). Uprawomocnienie się zatem wyroku sądu skazującego za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji powodujące, że przedsiębiorca przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji, samo w sobie obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu licencji. Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy jednoznacznie i bezspornie wynika, że skarżący w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, udzielonej decyzją z dnia [...] do dnia [...], został skazany (w dniu [...]) prawomocnym (od dnia [...]) wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji określone w art. 178a § 1 Kodeksu karnego, to tym samym zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przestał on spełniać wymóg dobrej reputacji, stanowiący warunek konieczny, uprawiający do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego i w związku z tym organ zobowiązany był stosownie do treści art. 15 ust. 2 lit. a) do obligatoryjnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o cofnięciu udzielonej skarżącemu licencji. Z uwagi na okoliczność, że utrata wymogu dobrej reputacji w związku ze skazaniem za umyślne przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji stanowi samoistną podstawę do cofnięcia licencji, a rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie jest zależne od jego woli, ani od wystąpienia jakichkolwiek innych okoliczności niż fakt prawomocnego skazania za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, bez znaczenia dla oceny, czy skarżący przestał spełniać wymóg dobrej reputacji i czy w sprawie zaistniała podstawa do cofnięcia licencji, są okoliczności związane z trudną sytuacją osobistą, rodziną i finansową skarżącego, czy też z możliwością zarządzenia przez sąd powszechny, na skutek przedmiotowej decyzji organu, wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności. Ustawa o transporcie drogowym obliguje bowiem właściwy organ do cofnięcia licencji w przypadku, gdy jej posiadacz został skazany przynajmniej jednym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności, w tym wszystkie te podniesione przez skarżącego w skardze i w odwołaniu. Dlatego też niewątpliwie trudna sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego nie może implikować odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczności podniesione przez skarżącego w swej istocie stanowią zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Brak jest przepisu, który pozwalałby sądowi administracyjnemu przedłożone mu do kontroli decyzje administracyjne oceniać pod kątem ich zgodności z zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności. Z tego też powodu zasady współżycia społecznego nie mogą być skutecznie powoływane w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Także obowiązkiem organów samorządu terytorialnego jest działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W tej sytuacji wydawanie decyzji administracji na podstawie pozaprawnych zasad postępowania (np. bliżej nie sprecyzowanych zasad sprawiedliwości) jest możliwe tylko wówczas, jeżeli samo prawo zawiera odesłanie do takich zasad w postaci klauzuli generalnej. Jednakże żaden z mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności ustanawiających zasady postępowania art. 7 i 8 kpa, nie zawiera klauzuli generalnej nakazującymi organowi odwołać się do pozaprawnych zasad postępowania w postaci "zasad sprawiedliwości" i to do tego w ten sposób, iż odwołanie się do owych zasad sprawiedliwości pozwoliłoby wyłączyć stosowanie przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, skoro zasady współżycia społecznego nie są elementem normy prawa materialnego regulującej kwestię cofnięcia udzielonej licencji na wykonywanie transportu drogowego, to organy administracji nie miały obowiązku uwzględniania ich naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Niezasadnie skarżący wywodzi też, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka niewykonalności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie orzecznictwie sądów administracyjnych, niewykonalność decyzji może być faktyczna bądź prawna. W pierwszym przypadku brak jest możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W ocenie sądu, zakazu takiego nie można konstruować z treści postanowienia Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] nakładającego na skarżącego obowiązek kontynuowania stałej pracy zarobkowej. Powyższe kwestie związane z postępowaniem karnym, co wymaga podkreślenia, pozostają bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu administracyjnym decyzji pod względem jej wykonalności. Nałożenie na skarżącego w postępowaniu karnym obowiązku kontynuowania pracy zarobkowej nie może przemawiać za przyjęciem konstrukcji trwałej i nieusuwalnej przeszkody w wykonaniu decyzji o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego. Obowiązek ten nie może być rozumiany-jak tego chce skarżący- jako konieczność kontynuowania pracy polegającej na wykonywaniu transportu drogowego. Nie znajduje zatem jurydycznego uzasadnienia pogląd skarżącego, iż stosowanie się do określonego w postanowieniu Sądu Okręgowego w Toruniu środka probacji czyni niedopuszczalnym zaniechanie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie krajowego przewozu rzeczy. Na zasadność powyższego rozstrzygnięcia nie może też mieć wpływu wskazana przez skarżącego na rozprawie zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją merytoryczną w sprawie, ale - jak to już powyżej wskazano-bada zaskarżone akty i czynności według kryterium zgodności z prawem w chwili wydania aktu administracyjnego w sprawie. Z oczywistych względów organ nie mógł stosować przepisów, które nie obowiązywały w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji odpowiadają prawu, a wszystkie zarzuty skarżącego są bez znaczenia dla przedmiotu sprawy, Sąd na podatnie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.