II GSK 992/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 987/10 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta M., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 15 pkt 2 lit. a/ i d/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako: u.t.d. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., cofnął L. N. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 31 grudnia 2009 r. został zawiadomiony przez Stowarzyszenie T. w M. o zaprzestaniu przez L. N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu taksówką przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz zaprzestaniu odprowadzania składek statutowych. W toku postępowania w sprawie o cofnięcie licencji L. N. przyznał, że nie wykonywał działalności gospodarczej objętej licencją ponad 6 miesięcy gdyż wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] został orzeczony wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B na okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r. Wobec powyższego Burmistrz Miasta M. uznał, że skoro L. N., skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, nie wykonywał transportu drogowego taksówką przez okres 1 roku, istniały warunki do orzeczenia o cofnięciu licencji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta M. podzielając argumenty zawarte w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że przesłanka cofnięcia licencji nie została w żaden sposób powiązana z faktem odbycia kary za popełnienie przestępstw wymienionych w powołanym przepisie. Decydujące znaczenie ma zaś sam fakt skazania za określone przestępstwo. Natomiast ostateczną datą, w której może zapaść decyzja o cofnięciu licencji, jest tzw. zatarcie skazania, które stosownie do art. 107 § 4 Kodeksu karnego następuje po upływie 5 lat od wykonania kary, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł L. N. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej na czas nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Cytowana ustawa w art. 15 przewiduje jednak sytuacje, w których licencja na wykonywanie transportu drogowego winna zostać cofnięta. Jedną z podstaw do obligatoryjnego cofnięcia licencji jest stwierdzenie przez właściwy organ, że posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d.). Według WSA posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego" oznacza odesłanie do przepisów rozdziału 2 u.t.d., określających wymogi, które winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o licencję, w tym m.in. wymóg dobrej reputacji, przy czym ustawodawca w art. 5 ust. 3 pkt 1 wskazał, że wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany, jeżeli przedsiębiorca: został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu (lit. a), wydano w stosunku do tej osoby prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (lit. b). Wymienione reguły odnoszą się również do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Według Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że posiadacz licencji, w tym na wykonywanie transportu drogowego taksówką, przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji w przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu skazującego za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a stan taki trwa aż do zatarcia skazania. Dopiero bowiem zatarcie skazania prowadzi do unicestwienia prawnych skutków skazania, tzn. uznania skazania za niebyłe i w konsekwencji usunięcia wpisu z rejestru (art. 106 Kodeksu karnego). Brak również usprawiedliwionych podstaw do prezentowania poglądu, że właściwy organ uprawniony jest do decyzyjnego cofnięcia licencji tylko w okresie orzeczonego zakazu, a po jego upływie traci kompetencje do rozstrzygnięcia w tym zakresie. Umknęło bowiem skarżącemu, że przesłanka cofnięcia licencji, nie została powiązana z faktem odbycia kary zarówno zasadniczej, jak i dodatkowej. Według Sądu I instancji słusznie przyjęło Kolegium, że bez znaczenia dla oceny, czy posiadacz licencji przestał spełniać wymóg dobrej reputacji jest jego dotychczasowa postawa, niekaralność za inne przestępstwa i wykroczenia. Ustawa obliguje bowiem właściwy organ do cofnięcia licencji w przypadku, gdy jej posiadacz został skazany przynajmniej jednym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i to bez względu na to, czy skazanie nastąpiło w związku z wykonywaniem transportu drogowego czy też poza tą działalnością. W niniejszej sprawie skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] uznany został winnym prowadzenia w dniu [...] stycznia 2009 r. samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości i za ten czyn skazany na karę grzywny i zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Wymieniony w art. 178a § 1 Kodeksu karnego czyn polegający na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości mieści się w rozdziale XXI Kodeksu karnego: "Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji". Wobec tego, że w chwili orzekania przez Kolegium nie nastąpiło jeszcze zatarcie tego skazania, istniały warunki do wydania decyzji o cofnięciu licencji. W tym zakresie ustawodawca nie stworzył dla organu żadnej sfery uznania. Sąd I instancji uznał, że organ podejmując zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d. i wobec tego orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. N. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 5 ust. 3 u.t.d. przejawiające się w nieuzasadnionym uznaniu, że fakt niekaralności skarżącego w okresie 6 miesięcy przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (oraz przez poprzedzających wydanie decyzji 40 lat) nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie i nie przenosi się na ocenę osoby skarżącego w kontekście ustawowego terminu "dobrej reputacji", 2) art. 15 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1a u.t.d. przejawiającą się w uznaniu, iż ustawowy termin "dobra reputacja" skutkujący utratą licencji taksówkarskiej można odnosić także do okresu, w którym, skarżącemu po odbyciu kary zasądzonej wyrokiem sądu karnego zwrócono prawo jazdy i podjął on wykonywanie zawieszonej działalności gospodarczej, a nie wyłącznie do okresu obejmującego zasądzoną karę i nałożony przez Sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej L. N. podniósł, że jest przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy taksówką i tej sytuacji ma w stosunku do niego zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i art. 39a ust. 1 pkt 1-4 u.t.d. Wymagania tam przewidziane – w swojej ocenie – spełnił. Pozostałe zaś elementy nie stanowią "wymagań" w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., lecz dalsze przesłanki udzielenia licencji rozumiane przez ustawodawcę jako "wymogi". Jednakże, nie są one "wymaganiami", których niespełnienie powoduje cofnięcie licencji. Zatem Sąd dokonał niedozwolonej wykładni rozszerzającej art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. i jednocześnie pominął normę art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skoro zatem cofnięcie licencji może nastąpić wyłącznie z powodu niespełniania wymagań określonych w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to nie może ono nastąpić w wyniku niespełniania przez posiadacza licencji "wymogu dobrej reputacji" niebędącego według definicji ustawowych "wymaganiem". Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można zgodzić się z Sądem, że fakt braku "dobrej reputacji" rozciąga się również na okres po zakończeniu okresu kary, aż do czasu zatarcia danego skazania i w konsekwencji wykreślenia takiej informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Taka interpretacja oznaczałaby, że dana osoba pomimo odbycia nałożonej kary dalej nie spełniałaby przesłanki "dobrej reputacji" i byłaby drugi raz karana za to samo zdarzenie. Ponadto z żadnego przepisu nie wynika, że pojęcie "braku posiadania dobrej reputacji" jest ściśle powiązane z faktem figurowania skazanego za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w Krajowym Rejestrze Karnym do czasu zatarcia skazania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Chybiony jest zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, który jak wynika z jego uzasadnienia, dotyczy błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. (a nie art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a/ co stanowi oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 5 ust. 3 u.t.d. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Warunki, które musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką określone zostały m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. i muszą być one spełnione łącznie. Oznacza to, że aby uzyskać omawianą licencję przedsiębiorca powinien spełniać wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 (do którego wprost odsyła art. 6 ust. 1 pkt 1) u.t.d., a ponadto warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a/-d/ tej ustawy. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest obowiązek spełnienia wymogu dobrej reputacji (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Ustawodawca w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. zdefiniował w sposób jednoznaczny pojęcie "wymogu dobrej reputacji". Wynika z jego treści, że wymogu dobrej reputacji nie spełniają osoby, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. wśród których wymieniono przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (tj. określone w rozdziale XXI Kodeksu karnego). Z powyższych uregulowań wynika zatem, że jeżeli w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nastąpi zdarzenie, skutkujące niespełnieniem wymagań uprawniających do wykonywania tego rodzaju działalności, to ziściły się ustawowe przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. do obligatoryjnego cofnięcia licencji. Brak wymogu dobrej reputacji w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. jest wystarczającym powodem do tego, aby uznać, że posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 4/10, Zbiór Lex nr 686784). Nietrafna jest więc argumentacja kasatora, że spełnienie przez skarżącego wymagań z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 39a ust. 1 pkt 1-4 u.t.d. uzasadnia niestosowanie wymogów z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. w sytuacji gdy skarżący nie spełnia wymogu z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d., wobec niespornego faktu skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Chybione jest przy tym twierdzenie, że tego rodzaju "wymogi" to nie "wymagania" których niespełnienie powoduje cofnięcie licencji. Ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie definiuje samodzielnie tych pojęć, które w języku polskim stosowane są zamiennie. Zarówno bowiem słowo "wymogi" jak i słowo "wymaganie" (w liczbie mnogiej "wymagań") to inaczej "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać" (por. Słownik języka polskiego pod red. T. Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1983, t. III, s. 818 i 822). Reasumując, dla uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. istotny jest tylko fakt skazania za przestępstwo umyśle wymienione w ostatnio powołanym przepisie, w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wbrew zarzutom skarżącego z treści tychże przepisów nie sposób wywieść tezy, że istotny jest tu fakt niekaralności w okresie 6 miesięcy przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (oraz przez poprzedzających wydanie decyzji 40 lat). Decyzja o cofnięciu licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Także spełnienie wymogu dobrej reputacji, o którym stanowi art. 5 ust.3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. nie nosi cech uznaniowości. Nie jest także uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Powołany w tym zarzucie przepis art. 15 ust. 2 u.t.d. stanowi, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a/, b, d/ oraz lit. e/ poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek wyjaśnienia co do sposobu naruszenia przez Sąd I instancji ww. normy prawnej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o cofnięciu licencji w przypadku, gdy jej posiadacz przestał spełniać wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. 1 a/ u.t.d. nie było uzależnione od uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy. Tak też ten przepis odczytał Sąd I instancji. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.t.d. nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w pozostałej części odnosi się do treści art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d., także wskazanego jako naruszony przez Sąd I instancji (pkt 2 petitum skargi). Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że brak posiadania tzw. "dobrej reputacji" można łączyć jedynie z okresem na który orzeczono karę lub środek karny – zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Stanowisko to należy uznać za błędne. Przepis art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. wyraźnie określa, że wymogu dobrej reputacji nie spełniają osoby, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za określone przestępstwa umyślne. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że przesłanka cofnięcia licencji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie została powiązana z faktem odbycia kary zarówno zasadniczej, jak i dodatkowej. Należy w pełni zaakceptować stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że posiadacz licencji wymóg dobrej reputacji przestaje spełniać w przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu skazującego za przestępstwo umyśle przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a stan taki trwa aż do zatarcia skazania. Jak to bowiem wynika z art. 106 Kodeksu karnego skutkiem zatarcia skazania jest przyjęcie za obowiązującą fikcję prawną, w myśl której skazanie uważa się za niebyłe, oraz usuniecie wpisu o skazaniu z rejestru skazanych. Wbrew zarzutom skarżącego powyższa wykładnia przepisów z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a/ oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ u.t.d. nie narusza Konstytucji oraz nie jest dyskryminująca. Zauważyć należy, że z treści art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, iż wymóg dobrej reputacji w stosunku do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie przewozu drogowego taksówką jest zaostrzony. W orzecznictwie podkreśla się, że spełnienie wymogu dobrej reputacji ma zapobiegać posiadaniu licencji transportowej przez osoby, które m.in. nie gwarantują bezpiecznego wykonywania transportu drogowego. W przypadku taksówkarzy jest to oczywiście uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedsiębiorcy z racji udzielonej licencji wykonujący przewozy powinni cieszyć się pełnym zaufaniem osób, które korzystają lub zamierzają skorzystać z ich usług (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 127/10, Zbiór Lex nr 795118, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II GSK 844/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.