II SA/Bd 403/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Ł. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu gminy postanawia odrzucić skargę. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) podjęła w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie Statutu Gminy [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę za pośrednictwem Rady Gminy [...]wniosło [...][...]zarzucając naruszenie art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 32, art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, § 17 ust. 1 i2, § 18 ust. 5, § 44 ust. 2, § 106 ust. 1 pkt 1, § 106 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]w sprawie Statutu Gminy [...]z dnia [...] marca 2014 r., a także art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 19 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Ponadto Stowarzyszenia zarzuciło naruszenie interesu prawnego stowarzyszenia oraz osób, które zwróciły się do stowarzyszenia o podjęcie w imieniu działań na drodze prawnej. W związku z powyższym skarżące stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zawieszenie jej wykonania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 lipca 2016 r. strona skarżąca została wezwana do wykazania, że przedmiot skargi mieści się w zakresie jej statutowej działalności (w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób) w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżące stowarzyszenie wskazało, iż do jego celów statutowych należy między innymi: podnoszenie świadomości prawnej społeczeństwa, podejmowanie działań na rzecz obrony praworządności, udzielanie pomocy prawnej i społecznej, rozwiązywanie sporów w formie mediacji oraz ochrona równości, wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, wspomaganie rozwoju demokracji, promocja wychowania obywatelskiego i patriotycznego, co wynika ze statutu stowarzyszenia oraz wypisu z KRS. W ocenie strony skarżącej cele statutowe stowarzyszenia, zwłaszcza podejmowanie działań w obronie praworządności w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała podjęta została niezgodnie z prawem, uzasadniają występowanie stowarzyszenia w obronie interesów prawnych innych osób, jak i w interesie prawnym stowarzyszenia, którego członkowie niejednokrotnie wypowiadali się na sesjach rady gminy podczas "wolnych wniosków i zapytań", sygnalizując radzie gminy ważne dla mieszkańców problemy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącą aktem prawa miejscowego. Uruchomienie, bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi ustalenie, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Należy na wstępie podkreślić, że skarżące Stowarzyszenie [...][...], jak wynika ze skargi, występuje ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Wnoszące w niniejszej sprawie skargę Stowarzyszenie nie powołuje się na naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, nie wykazuje norm prawnych, z których ten interes się wywodzi, ani też nie wskazuje, na czym polegało naruszenie uchwałą interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Skarżący powołuje się na interes swoich członków, których reprezentuje i odwołuje się do celów statutowych Stowarzyszenia polegających między innymi na: podnoszeniu świadomości prawnej społeczeństwa, podejmowaniu działań na rzecz obrony praworządności, udzielaniu pomocy prawnej i społecznej, rozwiązywaniu sporów w formie mediacji oraz ochrona równości, wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, wspomaganiu rozwoju demokracji, promocji wychowania obywatelskiego i patriotycznego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – zwana dalej w skrócie p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 przewidziano, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca akt prawa miejscowego. W takim przypadku obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: 1) zaskarżona uchwała lub zarządzenie muszą być podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie występuje na podstawie przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., nie powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz działa w interesie swoich członków, których reprezentuje, odwołując się do przesłanek legitymacji skargowej wskazanych w art. 50 §1 p.p.s.a.. Należy jednak podkreślić, że wśród przesłanek warunkujących w świetle przytoczonego powyżej art. 50 §1 p.p.s.a. legitymację skargową organizacji społecznej wskazano nie tylko wniesienie skargi w zakresie statutowej działalności organizacji, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, ale także dodatkowy wymóg: skargę może wnieść organizacja społeczna "jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Ostatni z tych warunków nie został w niniejszej sprawie spełniony. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515). Jest to uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej, będąca aktem prawa miejscowego – źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tego rodzaju uchwały zapadają nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz są podejmowane w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Tryb postępowania w sprawie podjęcia takiej uchwały nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Stanowienie aktów prawa miejscowego nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Należy zatem uznać, że art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając przesłanki legitymacji skargowej organizacji społecznej, dotyczy jedynie spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, w tym zwłaszcza akt prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Stahl, "Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego", ZNSA nr 3 z 2013r., s. 47). Wobec zatem braku odmiennych regulacji ustrojowych odnoszących się do organizacji społecznych należy uznać, że organizacje społeczne nie mogą wnosić skarg na akty prawa miejscowego w sprawach dotyczących naruszonych interesów innych osób. Legitymacja skargowa organizacji społecznych wynikająca z art. 50 §1 p.p.s.a. dotyczy jedynie postępowań administracyjnych, nie obejmując trybu stanowienia aktów prawa miejscowego. Wobec zatem treści powołanych powyżej przepisów art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie [...][...]. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada, bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga, zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.