II SA/Bd 405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Piotr S. wniósł skargę do tutejszego Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]). W decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi K. J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), wykonanie określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanej przebudowy wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła na paliwo stałe w piwnicy budynku przy ul. S. w Ś. dla lokalu mieszkalnego Nr [...]. Powiatowy Inspektor określił termin wykonania przez inwestora wskazanych w decyzji czynności i robót budowlanych do dnia 30 kwietnia 2010 r. Skarżący jest właścicielem nieruchomości lokalowej wyodrębnionej w budynku znajdującym się przy ulicy S. i z tego tytułu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego przysługuje mu przymiot strony. Jednak jak wynika z akt administracyjnych zasadnicze wątpliwości skarżącego w związku z prowadzonym postępowaniem sprowadzają się do argumentu o obowiązku uzyskania przez inwestora jego zgody na rozpoczęcie robót budowlanych. W związku z tym, że miejscem montażu pieca była piwnica, która stanowi przedmiot współwłasności właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku przy ul. S. jego zgoda była niezbędna w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż montaż pieca jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Dopiero po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę i w dalszej kolejności rozpocząć roboty budowlane. Dlatego w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu naprawczym, opartym na art. 51 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, również niezbędne jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego konieczne jest uzyskanie przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Postępowanie dotyczące przebudowy instalacji centralnego ogrzewania i montażu pieca na paliwo stałe było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W sprawie o sygn. akt II SA/Bd 518/09 WSA w Bydgoszczy oddalił skargę Piotra S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu dostarczenia określonych dokumentów. Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1056/09 WSA w Bydgoszczy oddalił skargę Piotra S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. (Nr [...]) w przedmiocie zmiany postanowienia dotyczącego nakazu dostarczenia określonych dokumentów. W skardze do tutejszego Sądu, Piotr S. podniósł, że dalsze palenie w piecu zagraża bezpieczeństwu budynku i przebywających w nim osób. W odpowiedzi na skargę, organ odniósł się do zarzutu skarżącego prowadzenia postępowania naprawczego wobec robót niezakończonych i zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić takie postępowanie również wobec robót zakończonych, do czego upoważnia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto organ odpowiadający na skargę podkreślił, że inwestor wykonał nałożony obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego. Nie stwierdzono w niej zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obecnie doprowadzenie wykonanej instalacji do stanu zgodnego z przepisami wiąże się z potrzebą wykonania przez inwestora dodatkowych robót, określonych w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych wyjaśnień wniosek o oddalenie skargi jest więc uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracji publicznej wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego nieważność aktu, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "ustawa p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 134 tej ustawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrola legalności dokonywana jest przez sądy orzekające w I instancji również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Biorąc pod uwagę wskazane ramy kognicji sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skargę uznano za nieuzasadnioną. Przechodząc do merytorycznej oceny działań organów nadzoru budowlanego rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można, co do zasady, rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z obowiązku tego zwolniona jest jednak budowa obiektów enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy, a także niektóre roboty budowlane, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a wśród nich jak wynika z pkt 11, przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Znaczna natomiast część wyszczególnionych w art. 29 ust. 1 i 2 wyłączeń obwarowanych zostało przez ustawodawcę obowiązkiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej przez inwestora zamiaru wykonywania robót budowlanych. Dotyczy to między innymi przebudowy sieci cieplnych, do których niewątpliwie należy zaliczyć sieć centralnego ogrzewania. Stąd też przystąpienie przez inwestora do robót polegających na przebudowie instalacji c.o. wraz z montażem kotła dla lokalu mieszkalnego nr[...] w budynku przy ul. S. w Ś. wymagało uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie, jak przyjęły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, uzyskania pozwolenia. Poza sporem pozostaje jednak, że inwestor żadnego zgłoszenia planowanych robót budowlanych nie dokonał co uzasadnia stwierdzenie, że zostały one wykonane w warunkach tzw. samowoli. Jako wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zostały one objęte przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem naprawczym określonym w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego. Powyższe unormowania dotyczą robót budowlanych nie będących budową, zarówno wymagających pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, w związku z czym, nietrafne zakwalifikowanie podjętych przez inwestora prac, nie miało wpływu na prawidłowość zainicjowanych działań naprawczych. W nawiązaniu do poruszonej w skardze kwestii zwłoki we wszczęciu postępowania w sprawie zgłoszonej samowoli wyjaśnić trzeba, że postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest z urzędu (nawet wówczas, gdy sygnał o samowoli pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony). Zasadne jest bowiem stanowisko, że jeśli norma prawa materialnego nie przesądza, czy postępowanie podejmowane jest na wniosek, czy z urzędu, a przedmiotem sprawy, jest nałożenie obowiązku, to, tak jak w niniejszym przypadku, postępowanie wszczyna się z urzędu. Natomiast zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nie może być utożsamiane z datą wszczęcia postępowania. W razie postępowania wszczynanego z urzędu za datę jego wszczęcia uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez uprawniony organ, o której to czynności powiadomiono stronę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98. Lex nr 43944). Jeśli zatem przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, o których skarżący był powiadomiony, to dzień oględzin był zarazem datą wszczęcia postępowania. Zauważyć nadto należy, że jakkolwiek opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego uchybia przepisom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o terminach załatwiania spraw, to nie ma jednak bezpośredniego wpływu na treść zapadłego w nim rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem wydanym w dniu 19 stycznia 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane związane z przebudową sieci c.o., wyłączyć z eksploatacji kocioł c.o. oraz przedstawić ocenę stanu technicznego wykonywanych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając m.in. zawarty w zażaleniu skarżącego zarzut, iż roboty budowlane zostały już wykonane, powyższe postanowienie uchylił. Stanowisko organu II instancji, iż nie można orzekać o wstrzymaniu robót w stosunku do prac już zakończonych uznać należy za właściwe. Trafnie też organ ten uznał, że brak nawiewu w pomieszczeniu piwnicy, w którym zainstalowano kocioł dla lokalu nr [...], stanowi usterkę w realizacji instalacji c.o., która wymagała usunięcia, czego nie można utożsamiać z trwającymi robotami przy instalacji, która przecież znajdowała się już w użytkowaniu. Ponieważ znaczna część skargi poświęcona jest właśnie wykazaniu, że w dniu wymienionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji roboty budowlane przy instalacji grzewczej nie były zakończone, stwierdzić trzeba, że kwestia ta mogła mieć znaczenie tylko dla oceny legalności powyższego postanowienia w przedmiocie wstrzymania tychże robót oraz postanowienia je uchylającego. Natomiast, jak słusznie podniesiono w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio również do robót zakończonych, wykonywanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1, a więc gdy nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia wstrzymującego roboty (por. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Celem art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenia prowadzonych przez inwestora lub zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. W przypadku kwestionowanych przez skarżącego robót polegających na przebudowie instalacji grzewczej, organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć na inwestora nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jednak oceniając zgromadzony w sprawie materiał, prawidłowo ustalono, że na obecnym etapie nie zachodzi potrzeba zastosowania środków przewidzianych w punkcie 1 przywołanego przepisu i trafnie interpretując przedstawioną ocenę stanu technicznego wykonanych robót, orzeczono, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 o nałożeniu na K. J. obowiązku wykonania robót i czynności w celu doprowadzenia instalacji c.o. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie naruszają więc prawa. Również skarżący nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących treści nałożonych na inwestora obowiązków. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez niego kwestii zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że do zakazania z korzystania z niej w ramach postępowania naprawczego uprawniał jedynie, w zakresie ustalania wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, przepis art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, przy okazji wstrzymywania będących w toku robót budowlanych, a te, jak wynika z akt, zostały zakończone. Ponadto na tego rodzaju zagrożenie nie wskazuje również dokonana ocena stanu technicznego instalacji grzewczej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a.