II SA/Bd 408/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brodnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 14 czerwca 2011 r. nr IX/81/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1. stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto [...], w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (Dz. Urz. Woj. Kuj - Pom. z 2011 r., Nr 150, poz. 1272) i działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż Rada Miejska w [...] uchwaliła § 1 w brzmieniu: "W przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta [...] ustala się opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie w wysokości 14 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.). Wysokość powyższej opłaty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówkę opłaty wynoszącej mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówkę wynoszącą 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych." Na tle wskazanego stanu prawnego i faktycznego Skarżący stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W ten sposób Rada Miejska w [...] ustaliła wskazaną opłatę, że jej wysokość uzależniona została od wskaźnika procentowego, obliczanego w oparciu o wysokość minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę i tym samym nie ustaliła wysokości opłat w jednostkach pieniężnych, lecz ograniczyła się do podania przedstawionego wyżej wskaźnika procentowego, a taki sposób ustalenia wysokości opłat jest sprzeczny z treścią upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 wskazanej ustawy. Zdaniem Wojewody, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalenia wysokości opłat poprzez podanie sposobu ich obliczenia, lecz wprost do podania wysokości opłaty, która powinna być wyrażona według jednostek pieniężnych, określających cenę świadczeń do zapłaty. Niezależnie od powyższego, sprzeczność wymienionego zapisu z powołanym upoważnieniem ustawowym w ocenie organu potwierdzają także skutki, jakie wynikają z ustalenia opłat poprzez podanie sposobu ich obliczania, w oparciu o wskaźniki procentowe przy jednoczesnym dopuszczeniu do ich waloryzacji w oderwaniu od rzeczywistych kosztów świadczeń i zarzut ten potwierdza bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniesiono również, że na sprzeczność wymienionego zapisu z art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy o systemie oświaty wskazuje także okoliczność, że w konkretnym przypadku doszło do ustalenia odpłatności w formie ryczałtu (opłaty stałej) bez względu na rzeczywisty pobyt dziecka w przedszkolu, a opłaty za przedszkola nie mogą być ustalane w sposób dowolny, nie oparty na kalkulacji ekonomicznej i w oderwaniu od rzeczywistego czasu pobytu dziecka przedszkolu. Sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest zdaniem organu nadzoru także zapis § 1, mówiący o zaokrąglaniu opłat, gdyż w treści art. 14 ust. 5 pkt 1 nie ma mowy o możliwości zaokrąglania opłat, w tym do pełnego złotego, a zatem Rada Miejska w [...] w tej materii wykroczyła poza ramy ustawowe. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna poinformowała, że na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta[...], w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie i podjęta uchwała w całości uwzględnia zarzuty podniesione w skardze. Pismem z dnia 23.05.2012 r. Prokurator Rejonowy w [...] zgłosił udział w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wydana została ona z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska w [...] ustalając odpłatność za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne wprowadziła w istocie opłatę stałą, której nie określiła kwotowo, a wskazała ją jako ustalony w uchwale procent minimalnego wynagrodzenia miesięcznego, a zatem ma charakter "sztywny", a ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zważywszy na przytoczone wyżej unormowania, kwestią bezsporną jest ogólna kompetencja rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę. Istotą "opłaty" - w tym przypadku opłaty ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tę gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia. Definiując pojęcia zawarte w powyższym akapicie wskazać należy, iż określenie "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że opłata uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Ponadto zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, iż przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 530/11). Jak słusznie zatem stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia, organ stanowiący miał natomiast obowiązek wskazania konkretnych świadczeń i przypisania do nich konkretnych opłat, wyrażonych w jednostkach pieniężnych powszechnie obowiązującej waluty. Opłata, stanowiąca zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie od innych czynników zewnętrznych. Brak jest ponadto w ustawie o systemie oświaty możliwości kształtowania opłaty poprzez jej zaokrąglanie do pełnej kwoty. Zwrócić uwagę należy, że co prawda uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania została uchylona, jednakże zauważyć trzeba, że na skutek uchylenia aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę miasta, następuje wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego w dacie podjęcia uchwały uchylającej. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenie dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały. Jak wynika zatem z przytoczonej powyżej argumentacji uznać należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 i 2 wydana została z istotnym naruszeniem prawa polegającym na błędnym określeniu odpłatności za świadczenia realizowane w ramach wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 wyżej wskazanej ustawy z uwagi na brak podstaw do ustalenia, że doszło od naruszenia prawa w innych częściach uchwały. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w podanej części nie podlega wykonaniu.