II SA/Bd 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent G. orzekł o uznaniu skarżącej W. B. z dniem [...] stycznia 2010 r. za osobę bezrobotną, odmawiając jednocześnie prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent G. przyznał skarżącej prawo do stypendium stażowego w związku z rozpoczęciem odbywania w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. stażu w firmie A w G.. Wobec zakończenia w dniu [...] września 2011 r. odbywania stażu Prezydent G. decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł o utracie przez ww. prawa do stypendium z dniem [...] września 2011 r. W związku z podjęciem przez skarżącą od dnia [...] września 2011 r. pracy w ww. firmie, Prezydent G. decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2011 r. Na skutek wpłynięcia do PUP w G. w dniu [...] maja 2013 r. pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., Inspektorat w G. z dnia [...] maja 2013 r. informującego, iż w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. skarżąca była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez firmę B w L., Prezydent G. postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. wznowił postępowanie w zakresie przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] stycznia 2010 r., prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu od dnia [...] marca 2011 r., utraty prawa do stypendium od dnia [...] września 2011 r. oraz w zakresie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2011 r. w związku z podjęciem zatrudnienia, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekł uchyleniu w całości ww. decyzji [...] stycznia 2010 r., z dnia [...] marca 2011 r. i obu decyzji z dnia [...] września 2011 r., oraz jednocześnie orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2010 r., o odmowie przyznania prawa do stypendium stażowego z dniem [...] marca 2011 r., o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem [...] września 2011 r. i o umorzeniu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2011 r. W dalszej kolejności Prezydent G. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o nienależnym pobraniu przez skarżącą świadczenia pieniężnego i obowiązku jego zwrotu (stypendium z tytułu odbywania stażu) za okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. w kwocie [...] zł brutto. Powyższą decyzję Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy. W dniu [...] października 2013 r. skarżąca złożyła w PUP w G. wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie ww. wniosku oraz zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, Prezydent G. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu w kwocie [...] zł brutto. Decyzję tą, w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącej, w którym strona powołała się na bardzo ciężką sytuację materialną, nie pozwalającą na spłatę nawet w ratach nienależnie pobranego świadczenia, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, o braku zaistnienia przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia określonych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organy obu instancji wskazały, że skarżąca jest samotną matką wychowującą 11-letniego syna, z którym tworzy gospodarstwo domowe. Na dochód jej rodziny składa się z wynagrodzenia ze stosunku pracy (wg zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r. wystawionego przez pracodawcę - sklep [...] – w kwocie [...] zł brutto, [...] zł netto) oraz zasiłku rodzinnego na syna w wysokości [...] zł miesięcznie i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi łącznie [...] zł netto miesięcznie. Skarżąca zamieszkuje wraz z ojcem R. B., prowadzącym odrębne gospodarstwo domowe. Według oświadczenia skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r. rachunki za czynsz ([...] zł), gaz ([...] zł), wodę ([...] zł) oraz telewizję kablową ([...] zł) dzielone są po połowie z ojcem, zaś opłatę za prąd w wysokości ok. [...] zł miesięcznie skarżąca reguluje co drugi miesiąc. W dniu [...] października 2013 r. skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące swojej sytuacji materialnej, z którego wynika, iż nie posiada przedmiotów wymienionych w art. 8 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca poza otrzymywanymi zasiłkami na dziecko nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Zdaniem organu przytoczone okoliczności faktyczne nie uzasadniają uwzględnienia wniosku skarżącej. W tym zakresie organ I instancji podkreślił, że nie pozwalają na to względy społeczne i gospodarcze, możliwości płatnicze skarżącej (zatrudnienie) i uzasadniony interes Skarbu Państwa, a ponadto okoliczność, że Powiatowa Rada Zatrudnienia, zaproponowała rozłożenie nienależnie pobranego świadczenia na raty. Organ II instancji natomiast stwierdzając, że obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenie, co do którego właściwy organ w drodze decyzji ostatecznej stwierdził, iż jest ono nienależne - jest zwrot tego świadczenia, wskazał że skarżąca winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu pobranego z publicznych środków świadczenia, w całości lub chociażby w części, i że dopiero następnie mogłaby ona skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Instytucja umorzenia winna być bowiem stosowana wyjątkowo, przy czym nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie nie jest zasadą, ani obowiązkiem organu podjęcie takiej decyzji. Organ II instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca przed zgłoszeniem w dniu [...] października 2013 r. wniosku o umorzenie nienależnie pobranego stypendium, nie zwróciła należności nawet w części, nie wnioskowała o rozłożenie ich na raty, ani o odroczenie terminu ich zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego, mimo iż skarżąca nie posiada majątku, zaś jej dochód stanowi otrzymywane wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie [...] zł netto oraz zasiłki wypłacane z MOPR w G., tj. zasiłek rodzinny na dziecko i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w kwocie łącznej [...] zł, winna ona w pierwszej kolejności podjąć próby spłaty choćby części nienależnie pobranego świadczenia w postaci zwrotu wypłaconego stypendium, co nie wyklucza możliwości złożenia w przyszłości wniosku o rozłożenie na raty, bądź o umorzenie pozostałej części nienależnego świadczenia w całości lub w części. Na ww. decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Skarżąca podkreśliła, że przepracowała 6 miesięcy bez opuszczenia miejsca pracy, że nie stać ją na zapłatę żądanej od niej kwoty w całości, że nie jest w stanie płacić nawet rat, że zalega z opłatami, że nikt nie jest w stanie jej pomóc, że nie ma szans na kredyt, że wychowuje samotnie syna w wieku 12 lat oraz, że nie ma bliskiej rodziny, która mogłaby ją wspomóc. Zaznaczyła też, że choć mieszka razem z ojcem, to jednak w związku z tym, iż jest on ciężko chory, jedyne co może dla niej uczynić, to opłacać na połowę z nią rachunki. Ona natomiast utrzymuje się z synem sama. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślając, że przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sposób jednoznaczny określa, w jakich przypadkach może nastąpić umorzenie całości bądź części nienależnie pobranego świadczenia, organ wskazał, że analiza całości sprawy pozwoliła na ustalenie, iż skarżąca przed zgłoszeniem wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odbywania stażu w kwocie [...] zł, nie zwróciła należności nawet w części, nie wnioskowała o rozłożenie na raty, ani o odroczenie terminu zwrotu. Zdaniem organu skarżąca winna w pierwszej kolejności podjąć próbę spłaty choćby części nienależnie pobranego świadczenia, co nie wyklucza możliwości złożenia w przyszłości wniosku o rozłożenie na raty, bądź o umorzenie pozostałej części nienależnego świadczenia w całości lub w części, o ile zaistnieją określone ustawowo przesłanki warunkujące umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa"]. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd stwierdził konieczność uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), dalej powoływana w skrócie jako: "ustawa". Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W art. 76 ust. 7 ustawodawca ustalił natomiast, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jak wynika to wprost z przytoczonego art. 76 ust. 7 ustawy, gdzie zawarto zwrot "może" ma charakter uznaniowy. Godzi się wyjaśnić, że konstrukcja tzw. "uznania administracyjnego" oznacza, że nawet zaistnienie przesłanki określonej w powołanym przepisie daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności czy też odroczenia terminu jej płatności, albo rozłożenia płatności na raty, lecz nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku zobowiązanego. Zatem odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (vide: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowej należności należy do kompetencji organu. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych bezspornie wynika, co ustalił organ w oparciu o dokumenty, w tym przedstawione przez skarżącą a także jej oświadczenia, że jest ona samotną matką wychowującą 11-letniego syna, z którym tworzy gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny składa się wynagrodzenie ze stosunku pracy (wg zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę - sklep [...] z dnia [...].01.2014 r. - [...] zł brutto, [...] zł netto) oraz zasiłek rodzinny na syna w wysokości [...] zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] miesięcznie, co stanowi łącznie [...] zł netto miesięcznie. Skarżąca zamieszkuje wraz z ojcem R.B., prowadzącym odrębne gospodarstwo domowe. Według oświadczenia skarżącej z dnia [...].11.2013 r. rachunki za czynsz ([...] zł), gaz ([...] zł), wodę ([...] zł) oraz telewizję kablową ([...] zł) dzielone są po połowie z ojcem, zaś opłatę za prąd w wysokości około [...] zł miesięcznie skarżąca reguluje co drugi miesiąc. Według oświadczenia skarżącej z dnia [...].10.2013 r. nie posiada ona przedmiotów tzw. luksusowych, wymienionych w art. 8 § 2 ustawy z dnia 16.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; ze zm.). Skarżąca poza otrzymywanymi zasiłkami na dziecko nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Powyższe ustalenia faktyczne stały się podstawą niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia – odmowy umorzenia nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu. Przy czym organ I instancji uzasadnił je ogólnie względami społecznymi i gospodarczymi, uzasadnionym interesem Skarbu Państwa oraz faktem zatrudnienia skarżącej. Natomiast organ II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przyznał, że skarżąca nie posiada majątku i że dochód jej rodziny wynosi łącznie [...] zł netto miesięcznie, ale powinna podjąć próby spłaty choćby części nienależnie pobranego świadczenia, czego jednak nie zrobiła i dlatego uznał, że umorzenie należności jest aktualnie niemożliwe. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są wystarczające zwłaszcza, w świetle ustalonych przez te organy okoliczności faktycznych. Ponadto, jak widać z powyższego organ II instancji uznał, że warunkiem zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości, jest jej spłata w części. Rozumowanie takie jest nie do zaakceptowania, gdy ma się na uwadze treść wniosku skarżącej. Podkreślić należy, że skarżąca w piśmie z dnia [...].10.2013 r. zatytułowanym "prośba" niewątpliwie wnosiła o umorzenie należności w całości tłumacząc to swoją trudną sytuację materialną (vide: k – 57 akt administracyjnych). Zadaniem organów obu instancji było więc rozpatrzenie jej wniosku w zakresie zawartego tam żądania. Organy powinny w uzasadnieniu decyzji wyraźnie podać czym się kierowały odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzeniu należności w całości. Poza tym wskazać należy, że dla możliwości zastosowania ulg w spłacie należności wystarczające jest wystąpienie choćby jednej z czterech przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy, z których trzy teoretycznie mogłyby dotyczyć skarżącej. Jakkolwiek można przyjąć, że jedną z nich organy uznały za spełnioną – skarżąca nie posiada majątku z którego można dochodzić należności, to jednak pozostałych organy nie rozważały w ogóle. Tymczasem na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można wysunąć uzasadnione przypuszczenie, że skarżąca spełnia jeszcze co najmniej przesłankę wymienioną w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy – dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, a być może także tą wymienioną w pkt 4 tego artykułu - zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że organy powinny w tym samym postępowaniu zbadać rozpoznawany wniosek w odniesieniu do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek umorzenia mogących w danej sprawie znajdować zastosowanie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2388/11, lex nr 1138934 i przywołany tam wyrok NSA z dnia 17.10.2001 r., sygn. akt SA/Rz 298/00). Nie wyjaśniając ewentualnego spełnienia przez skarżącą wszystkich ustawowych przesłanek organy naruszyły szereg zasad postępowania i w efekcie wydały decyzję z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naruszenie dotyczy zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela i oficjalności wyrażoną w art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie przez organy powyższych zasad postępowania, w ocenie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie ustalić czy skarżąca spełnia przesłanki umorzenia określone w pkt 1, 2 i 4 art. 76 ust. 7 ustawy i zależnie od wyników ustaleń, ponownie rozważyć możliwość zastosowania w stosunku do niej żądanej we wniosku ulgi w spłacie należności, wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i wykluczający zarzut dowolności.