II SA/Bd 413/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zwraca [...] Sp. z o. o. w [...] ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: "u.p.b."), po rozpatrzeniu odwołania S. od decyzji Starosty nr [...] z [...] stycznia 2019 r. udzielającej I. spółce z o.o. w M. pozwolenia na "budowę budynku usługowego przy ul. W., na działce o nr ew. [...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla w/w zamierzenia budowlanego – akceptując (określoną w projekcie budowlanym) lokalizację miejsc parkingowych na działkach o nr. ew. [...] i [...]. Odwołanie od w/w decyzji wniosła S. w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa ("przynajmniej w części") poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo, że na działce oraz w obrębie działki inwestycyjnej nie przewidziano wymaganej przepisami ilości miejsc parkingowych. W treści odwołania strona odwołująca powołała się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyrokach: z 6 lutego 2018 r. (w sprawie II OSK 1008/17), z 10 marca 2016 r. (II OSK 1736/14) i z 27 listopada 2014 r. (II OSK 1165/13), zgodnie z którym "urządzenie miejsc postojowych na innej działce niż działka inwestycyjna może nastąpić tylko i wyłącznie w szczególnych okolicznościach". W ocenie odwołującego przewidziana w projekcie budowlanym lokalizacja miejsc postojowych na działce gminnej (innej niż inwestycyjna" uchybia powołanym warunkom, zwłaszcza, że w stanie sprawy nie zachodzą żadne szczególne okoliczności. W odpowiedzi na odwołanie pismami z dnia [...] lutego 2019r. i [...] marca 2019 r. inwestor wniósł o jego oddalenie. Prezentując swoje stanowisko wyjaśnił, że pozyskał dodatkowe (niezależne od projektowanych) miejsca parkingowe. Przedstawił do akt sprawy umowę dzierżawy zawartą [...] lutego 2019 r. z właścicielem działki nr [...], na mocy której przekazano na rzecz inwestora część w/w działki "na cele związane z postojem pojazdów związanych z użytkowaniem na działce nr [...] maksymalnie 15 pojazdów". Po analizie wniesionego odwołania oraz akt sprawy Wojewoda przytoczył na wstępie treść art. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2, pkt 6. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wskazał na treść decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. – ustalającej dla działki nr [...] warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego. Przywołał punkt 3 tej decyzji, w którym określono wymagania dotyczące ilości miejsc postojowych w ten sposób, że wskazano na konieczność "zapewnienia odpowiedniej do funkcji terenu ilości miejsc postojowych – w tym minimum trzy na każde 100 m2 usług, uwzględniając warunki określone w piśmie burmistrza znak [...] z [...] marca 2016 r." Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów odwołania Wojewoda przytoczył brzmienie § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że część opisowa projektu zagospodarowania działki [...], przedstawionego przez inwestora jako część projektu budowlanego, jest sprzeczna z tym przepisem albowiem projekt przewiduje miejsca postojowe na drodze publicznej (działce nr [...] oraz parkingu – działce nr [...]). Organ odwoławczy powołał się przy tym na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1498/06) i wyjaśnił, że istotą unormowania § 18 ust. 1 rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych i dlatego miejsca parkingowe powinny być projektowane i urządzane na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, a ponadto powinny one mieć charakter trwały. W dalszej części rozważań organ odwoławczy wskazał również na stanowisko judykatury dopuszczające możliwość sytuowania miejsc postojowych na nieruchomości nie będącej terenem inwestycji (wskazał tu na "aktualne orzecznictwo NSA oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 lutego 2013r. wydany w sprawie II SA/Sz 1004/12) i cytując część uzasadnienia stwierdził : "żeby uznać, iż inwestor wypełnił nałożony na jego obowiązek doprowadzania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zapewnienie lokalizacji niezbędnych miejsc postojowych, mógł on w tym celu zawrzeć umowę dzierżawy działki, będącej własnością innego podmiotu", przy czym, jak wyjaśnił organ istotne jest, aby okres, na który zawarto umowę czynił zadość przesłance trwałości urządzenia miejsc parkingowych. W świetle tak prezentowanego stanowiska organ odwoławczy dokonał oceny umowy dzierżawy przedstawionej przez inwestora wraz z odpowiedzią na odwołanie. Zwrócił on uwagę, że umowa ta nie może zostać uznana za spełnienie wymagań w zakresie zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych albowiem na działce stanowiącej przedmiot tej umowy nie ma urządzonych miejsc postojowych, a umowa została zawarta na krótki okres czasu – co nie zapewnia elementu trwałości, o którym mowa było powyżej. Badając akta sprawy organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji uznał za strony postępowania szereg osób, które przymiotu tego posiadać nie powinny. Wskazał, że przymiot strony przysługuje w przedmiotowym postępowaniu zarządcy nieruchomości objętej obszarem oddziaływania zamierzenia budowlanego – tj. S. w M., a niej poszczególni współwłaściciele. W konkluzji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., które zobowiązują organ do wyczerpującego zebrania o rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszystkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie organu II instancji zachodziła w sprawie konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego organ I instancji powinien wezwać inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania działki zgodnego z przepisami – w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Organ odwoławczy alternatywnie wskazał na możliwość zobowiązania inwestora do przedstawienia tytułu prawnego do wskazanych w projekcie zagospodarowania działek, na których zaplanowano miejsca postojowe – stwierdzając, że umożliwi to uznanie, iż inwestor wypełnił warunki określone w decyzji z [...] czerwca 2016 r. (ustalającej warunki zabudowy) oraz obowiązki wynikające z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sprzeciw od w/w decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ II instancji ustalił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem strony skarżącej, powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowało wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja orzekająca o istocie sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji strona skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut, powołując argumentację na jego poparcie. Przede wszystkim strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu pominięcie aktualnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma charakter nieostry i jego wykładnia powinna uwzględniać z jednej strony ochronę prawa własności, a z drugiej strony wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej. Błędna w ocenie strony skarżącej wykładnia powyższego przepisu, dokonana przez organ odwoławczy, prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że zasadą jest urządzanie miejsc postojowych na terenie działki objętej inwestycją. W sprzeciwie zarzucono ponadto organowi odwoławczemu naruszenie zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) oraz nie wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej). W ocenie strony skarżącej organ II instancji bezrefleksyjnie powołał art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w sytuacji, w której inwestor w toku postępowania wykazał posiadanie tytułu prawnego – a tym samym organ nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od decyzji i uchylenie kwestionowanej decyzji. Konieczne jest w tym miejscu spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z decyzją o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie wojewoda stwierdził niezgodność projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu) z decyzją o warunkach zabudowy (decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r.) i wskazał, że zaprojektowana lokalizacja miejsc parkingowych nie spełnia wymogów określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz.1588). Stwierdzenie to, zdaniem organu odwoławczego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazując na powyższe sformułował pod adresem organu I instancji zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. – a mianowicie naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł pewne istotne wewnętrzne sprzeczności wskazujące na to, że organ II instancji miał możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z czego nie skorzystał błędnie interpretując zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z jednej strony organ odwoławczy stwierdza bowiem, że wobec naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę powinna być poprzedzona postanowieniem nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi – co z pewnością wynika z zaprezentowanego poglądu, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne projektowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycyjnym. Z drugiej jednak strony organ odwoławczy dopuścił możliwość uznania, że inwestor wypełnił obowiązki z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w zakresie planowanej lokalizacji miejsc postojowych) poprzez przedstawienie do akt sprawy "tytułu prawnego do działek wskazanych w projekcie budowlanym jako działek lokalizacji miejsc postojowych" (a zatem działek innych niż działka, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem inwestora). O ile należałoby przyznać rację Wojewodzie, że mimo reformatoryjnego co do zasady modelu rozstrzygania przez organ odwoławczy, nie było możliwe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w sytuacji uznania konieczności zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi to jednak Wojewoda nie wypowiedział się jednoznacznie w sferze prawa i wykładni przepisów techniczno-budowlanych w zakresie projektowania miejsc postojowych. Organ odwoławczy powołał się na różne orzeczenia sądów administracyjnych – tj. na te, w których zaprezentowano poglądy kategorycznie opowiadające się za tym, że miejsca postojowe winny być urządzane na działce inwestycyjnej, jak i stanowisko liberalne dopuszczające możliwość zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji. W konsekwencji należało dojść do wniosku, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w sytuacji, gdy przyjął dopuszczalność uzupełnienia materiału dowodowego jedynie w zakresie przedstawienia do akt sprawy stosownych umów poświadczających prawo inwestora do dysponowania działkami, na których zaplanowano usytuowanie miejsc postojowych. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Można też zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie. Ustawodawca w cytowanym unormowaniu nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji", a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać aby tym organem mógł być jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Sąd doszedł zatem do przekonania, że sprzeciw podlegał uwzględnieniu albowiem organ odwoławczy nie uzasadnił rozstrzygnięcia kasacyjnego w sposób należyty. W ocenie Sądu – trudno jest na obecnym etapie sprawy, aby (w świetle motywów zaskarżonej decyzji) przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie niemożliwym do przeprowadzenia z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku - biorąc za podstawę art. 151 a) p.p.s.a. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. W szczególności rozpoznając sprzeciw Sąd nie mógł wypowiadać się w zakresie oceny dopuszczalności lokalizacji miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Dokonując tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania Sąd naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania, sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane będzie prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Można w tym miejscu dodać, że jeśli, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że należy jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z § 4 art. 136 k.p.a., będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości z treści uzasadnienia wydanej decyzji i pozwalający sądowi, dokonującemu kontroli rozstrzygnięcia, na akceptację motywów podjętej decyzji. O kosztach jak w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca uiściła wpis w kwocie 500 zł Sąd w punkcie 3 wyroku orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 400zł (tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu) – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2013 r. sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.).