II SA/Bd 414/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi K. J., J. J., J. J., J. J., M. W., W. W., H. Ż., J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Zarząd Miasta T. naliczył opłatę adiacencką w kwocie 12.428,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. S. C. [...] jaki nastąpił w związku z jej podziałem. Do wniesienia tej opłaty, ustalonej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, zobowiązani zostali jej współwłaściciele (w kwotach ustalonych odpowiednio do udziału we własności nieruchomości) K. i J. J. (kwota 3.063,66 zł.), J. i J. J. (kwota 3.063,66 zł.), M. i W. W. (kwota 3.179,56 zł.) oraz H. i J. Ż. (kwota. 3.121,62 zł.). Na skutek wniesionego odwołania przez J. i J. J. oraz H. i J. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta T. Wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił także skargę wyżej wymienionych J. i J. J. oraz H. i J. Ż. na tą decyzję. H. i J. Ż., J. i J. J., M. i W. W. oraz K. i J. J. zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta T. z dnia [...], powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygnaturze SK 19/06 stwierdzający niezgodność z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stronom stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazując, że z zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych) wynika, że postępowanie w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z takich przesłanek, na którą powołują się wnioskodawcy, jest ustalenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia, a więc wyraźnego, oczywistego i bezspornego. Organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym tej problematyki utrwalił się pogląd, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jakby od początku nie została wydana. Natomiast decyzja będąca przedmiotem oceny została podjęta w oparciu o przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przewidywał jedynie uprawnienie dla zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku jej podziału, ustanawiając górną granicę tej opłaty na poziomie 50% różnicy wartości nieruchomości. Nadto, zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/01 oddalił skargę Państwa J. i Ż. Odnosząc się zaś do argumentacji wnioskodawców dotyczącej skutków prawnych powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem jest art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja. Z tej regulacji wynika zatem, iż skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału nie jest powinność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawnego przezeń zakwestionowanego, lecz wyłącznie prawo do wznowienia postępowania na skutek skargi o wznowienie wniesionej w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W wyroku z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 1035/00 (LEX nr 57179) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o nielegalności przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej jest obecnie wyłącznie możliwość żądania wznowienia postępowania. W ocenie Sądu przewidziana w art. 145a Kpa możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego na podstawie, którego wydana została decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową, lub z ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji (wzruszenia) tych decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności w trybie przepisów art. 156 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie wnioskodawcy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., żądali stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta T. z dnia [...] w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, z powodu oparcia tych rozstrzygnięć o przepis prawa zakwestionowany przez Trybunał uzasadnionym była odmowa uwzględnienia żądania. We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy strony podniosły, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Powołały pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony został w wyroku z dnia 21 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 81/95, zgodnie z którym dla ustalenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie jest istotne, że w momencie jej wydania, uchylony później przepis obowiązywał, choć był obarczony wadą niezgodności z aktem ustawodawczym i Konstytucją. Zdaniem wnioskodawców na podstawie takiego wadliwego przepisu wydana decyzja administracyjna nie może nadal obowiązywać. Skutki prawne w stosunku do wydanych decyzji z zastosowaniem wadliwego przepisu prawnego powstają ex tunc, a zatem mają bezwzględny charakter i działają wstecz. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, że unormowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji prawo do uzyskania wznowienia postępowania, jeśli rozstrzygnięcie oparto na przepisie, co do którego w formalny sposób stwierdzono niekonstytucyjność, zapewnia, aby ostateczny skutek wymierzenia sprawiedliwości był zgodny z Konstytucją, poprzez zastosowanie mechanizmu ukształtowanego w tym przepisie oraz w ustawach zwykłych, określających procedury: karną, cywilną, administracyjną. Z art. 145a Kodeks postępowania administracyjnego, wynika, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie NSA dominuje pogląd wykluczający stosowanie instytucji nieważności decyzji w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny aktu normatywnego, na którego podstawie została ona wydana. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 1035/00, "przewidziana w art. 145a Kpa możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji decyzji." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strony zarzuciły organowi orzekającemu naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędne określenie trybu wzruszenia decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności, naruszając prawo strony do żądania wydania rozstrzygnięcia, w drodze jego sanacji, zgodnego z prawem, powodując naruszenie zasady równości wobec prawa, art. 8 Kpa poprzez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności - naruszając w ten sposób słuszny interes strony i zasadę zaufania obywateli do organów państwa, przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż wznowienie postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna - stanowi jedyny tryb weryfikacji takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., że w rozpoznawanej sprawie decyzje w przedmiocie opłaty adiacenckiej są ostateczne, co oznacza, że ich wzruszenie wymaga odpowiedniego trybu do zastosowania wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w art. 156 §1 Kpa. Skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia, a więc wyraźnego, oczywistego i bezspornego. Ma rację organ orzekający powołując się na szeroko utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej problematyki. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jakby od początku nie została wydana. Organ prawidłowo podkreślił w decyzji zaskarżonej, że orzeczenie, którego skarżący domagają się usunięcia z obrotu prawnego poprzez zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zostało wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przewidywał jedynie uprawnienie dla zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku jej podziału ustanawiając górną granicę tej opłaty na poziomie 50% różnicy wartości nieruchomości. Zgodność z prawem spornej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/01 oddalił skargę Państwa J. i Ż. Dopiero wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygnaturze SK 19/06 stwierdzający niezgodność z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił asumpt do innej oceny stanu prawnego i tym samym prawo do skorzystania z zastosowania przepisu art. 145 a Kpa, dodanego ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.; art. 82 pkt 1). Przepis ten jest wykonaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP mówiącego, że: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Dlatego ma rację organ w zaskarżonym orzeczeniu, iż zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem jest art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania. Rzeczywiście z tej regulacji wynika zatem, iż skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału nie jest powinność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawnego przezeń zakwestionowanego, lecz wyłącznie prawo do wznowienia postępowania na skutek skargi o wznowienie wniesionej w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Sąd podziela trafność tezy wyrażonej w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 1035/00 (LEX nr 57179): "Przewidziana w art. 145a kpa możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji (wzruszenia) tych decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności na zasadach przepisów art. 156 i następnych Kpa". Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o nielegalności przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej jest obecnie wyłącznie możliwość żądania wznowienia postępowania. Pogląd wyrażony powołanym przez skarżących wyroku z dnia 21 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 81/95, Sądu Najwyższego: "Wynikający z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.) obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej z zastosowaniem przepisu prawnego, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą i Konstytucją dotyczy także sądu administracyjnego"; OSNP 1996/19/283; Lex nr 24980, dotyczy odmiennego stanu prawnego i nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 145a Kpa, dodany został ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W świetle powyższego wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Zarządu Miasta T. z dnia [...] w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z powodu oparcia tych rozstrzygnięć o przepis prawa zakwestionowany przez Trybunał nie znajdował podstaw do jego uwzględnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.